Za spremembo določb zakona o splošnem upravnem postopku v delu, ki ureja dolžna ravnanja pritožbenega organa, če prvostopensjki organ ni upošteval stališče pritožbenega organa glede pravilne uporabe predpisov.
Predlog za spremembo določb zakona o splošnem upravnem postopku(Ur.l. RS št. 24/06 –urad. prečišč. besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08 in 8/10) – dalje ZUP
Veliko ali največjo birokratsko oviro predstavlja dolgotrajnost upravnih postopkov. Imamo konkreten primer, kjer relativno enostaven postopek traja že skoraj pet let. Zgolj sreča v nesreči je, da stranka v trenutni gospodarski krizi tega dovoljenja ne potrebuje za svoj obstoj. Ne glede nato, pa je nedopustno takšno ravnanje pooblaščenih uradnih oseb, ki z neznansko lahkostjo v trenutni krizi povzročajo škodo gospodarstvu, čeprav je njihova plača odvisna prav od delovanja gospodarstva. Zato smo prepričani, da je treba spremeniti in dopolniti nekatere določbe pravil ZUP.
Na konkretnem primeru smo zaznali oz. občutili, da si prvostopenjski organ ne glede na fazo postopka lasti pravico do proste razlage predpisov. S tem si hkrati lasti tudi pravico, da se ne strinja z odločitvijo pritožbenega organa, kar pa je nedopustno za delovanje pravne države. Dejstvo je, da imamo vrsto nejasnih predpisov, ki jih je mogoče v povezavi s konkretnim primerom razlagati tako ali drugače. Imamo pa tudi vrsto birokratov, ki še nikoli niso videli, kako se posamezni predpisi odražajo v praksi. Zato ti birokrati večkrat posamezne določbe predpisov razlagajo milo rečeno po svoje in na tej podlagi zahtevajo vsemogoča dokazila. Zato smo prepričani, da je za prekinitev takšne prakse treba dopolniti tudi postopkovna pravila na osnovi katerih bo smel prvostopenjski organ le v prvem krogu postopka po svoji presoji uporabiti določbe predpisov, v drugem krogu pa te možnosti ne bo imel, ker bo v celoti vezan na usmeritve pritožbenega organa. Če pa se bo vendarle zgodilo, da bo prvostopenjski organ ravnal drugače, pa je treba pritožbeni organ s pravili bolj jasno zavezati, da je dolžan v takem primeru meritorno odločiti in o tem obvestiti upravno inšpekcijo.
Sedanja pravila ZUP urejajo posamezne primere pritožbenih postopkov, kadar gre za zmotno ugotovljena dejstva, za bistvene kršitve pravil postopka, če je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo (1.odst.251.čl.) in zmotno presojanje dokazov, v povezavi z napravljenimi sklepi glede dejanskega stanja ali napačno uporabo pravnega predpisa 1.odst.252.čl.). Ne urejajo pa kombinacije vseh navedenih primerov. Zato se pritožbeni organi izogibajo meritornim odločitvam. Glede na množico predpisov, ki so večkrat nejasni v povezavi s prakso pa smo prepričani, da bi morali to področje posebej urediti tudi v pravilih ZUP, ker je to odločilnega pomena za delovanje sistema pravne države.
Dolgotrajno odločanje o konkretni zadevi je nujno povezano tudi s problemom molka organa, ki v pravilih ZUP ni ustrezno rešeno tako, da bi prispevalo k skrajšanju postopka. Tudi zato ob številnih pritožbah na molk še nismo bili priča nobenemu primeru, kjer bi pristojni organ ugotovil, da je šlo za molk organa in sam o zadevi odločil. S tem v zvezi smo prepričani, da bi bilo treba ta inštitut, glede na že veljavne materialne predpise ustrezno dopolniti. Poleg tega bi bilo treba v pravila, ki urejajo rok za izdajo odločbe dopolniti tako, da bi bil organ po preteku inštrukcijskega roka dolžan stranko na primeren način obvestiti o razlogu za neizdajo odločbe.
Če si je na primer mogoče po določbah zakona o graditvi objektov, določeno soglasje pridobiti z molkom organa, potem bi to moralo veljati tudi za enostavne primere dovoljenj, na primer kjer gre le za odobritev tehnične dokumentacije. Če se je na primer na področju rudarstva ukinilo praktično vsa dovoljenja in se je ta dovoljenja spravilo na nivo potrdil, potem bi se analogno tej praksi to lahko preneslo tudi na druga področja. Zakaj je na primer potrebno, da ZGO še vedno določa gradbena dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, če bi to lahko bolj uspešno nadomestili s skrajšano revizijo projektne dokumentacije, s katero se preveri upoštevanje predpisov. Na področju rudarstva, je vsa tehnične dokumentacija podvržena reviziji, na področju graditve pa je to ravno obratno. Stroka je ponavadi bolje usposobljena za izvajanje predpisov, kot pa upravni organi, zlasti ker gre za slabo plačane uradnike, ki so zato odprti za koruptivna ravnanja. Za vse prej navedeno pa bi morala obstajati tudi podlaga v pravilih ZUP.
Za odpravo prej navedenih birokratskih ovir predlagamo nekaj konkretnih dopolnitev in spremembe določb ZUP:
Veljavna določba 3. odstavka 251. člena ZUP:
Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Zoper novo odločbo ima stranka pravico pritožbe.
Predlog spremenjene določbe 3. odstavka 251. člena ZUP:
Sedanji drugi stavek naj bi se dopolnil tako, da bi se glasil: "V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek in kako naj se uporabijo posamezne določbe predpisov, ki so bile napačno uporabljene v zvezi z vprašanjem, ki je bilo predmet postopka, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Če jo ne izda v 30 dneh, ima stranka pravico vložiti pritožbo na molk, stroški pritožbe pa gredo v breme organa.
Veljavna določba 1. odstavka 252. člena ZUP:
Če organ druge stopnje ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši zadevo.
Predlog dopolnitve določbe 252. člena ZUP:
Doda naj se nov 2. odstavek, ki naj se glasi:
Ne glede na določbo prejšnjega odstavka, je organ druge stopnje dolžan sam rešiti zadevo, če organ prve stopnje v ponovnem postopku ni upošteval njegovega stališča glede pravilne uporabe pravnega predpisa. V takem primeru mora organ druge stopnje svojo odločbo posredovati tudi upravni inšpekciji.
Dosedanji drugi odstavek tega člena postane tretji odstavek.
Predlog spremembe ZSUP
Pobuda
Za spremembo določb zakona o splošnem upravnem postopku v delu, ki ureja dolžna ravnanja pritožbenega organa, če prvostopensjki organ ni upošteval stališče pritožbenega organa glede pravilne uporabe predpisov.
Predlog za spremembo določb zakona o splošnem upravnem postopku(Ur.l. RS št. 24/06 –urad. prečišč. besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08 in 8/10) – dalje ZUP
Veliko ali največjo birokratsko oviro predstavlja dolgotrajnost upravnih postopkov. Imamo konkreten primer, kjer relativno enostaven postopek traja že skoraj pet let. Zgolj sreča v nesreči je, da stranka v trenutni gospodarski krizi tega dovoljenja ne potrebuje za svoj obstoj. Ne glede nato, pa je nedopustno takšno ravnanje pooblaščenih uradnih oseb, ki z neznansko lahkostjo v trenutni krizi povzročajo škodo gospodarstvu, čeprav je njihova plača odvisna prav od delovanja gospodarstva. Zato smo prepričani, da je treba spremeniti in dopolniti nekatere določbe pravil ZUP.
Na konkretnem primeru smo zaznali oz. občutili, da si prvostopenjski organ ne glede na fazo postopka lasti pravico do proste razlage predpisov. S tem si hkrati lasti tudi pravico, da se ne strinja z odločitvijo pritožbenega organa, kar pa je nedopustno za delovanje pravne države. Dejstvo je, da imamo vrsto nejasnih predpisov, ki jih je mogoče v povezavi s konkretnim primerom razlagati tako ali drugače. Imamo pa tudi vrsto birokratov, ki še nikoli niso videli, kako se posamezni predpisi odražajo v praksi. Zato ti birokrati večkrat posamezne določbe predpisov razlagajo milo rečeno po svoje in na tej podlagi zahtevajo vsemogoča dokazila. Zato smo prepričani, da je za prekinitev takšne prakse treba dopolniti tudi postopkovna pravila na osnovi katerih bo smel prvostopenjski organ le v prvem krogu postopka po svoji presoji uporabiti določbe predpisov, v drugem krogu pa te možnosti ne bo imel, ker bo v celoti vezan na usmeritve pritožbenega organa. Če pa se bo vendarle zgodilo, da bo prvostopenjski organ ravnal drugače, pa je treba pritožbeni organ s pravili bolj jasno zavezati, da je dolžan v takem primeru meritorno odločiti in o tem obvestiti upravno inšpekcijo.
Sedanja pravila ZUP urejajo posamezne primere pritožbenih postopkov, kadar gre za zmotno ugotovljena dejstva, za bistvene kršitve pravil postopka, če je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo (1.odst.251.čl.) in zmotno presojanje dokazov, v povezavi z napravljenimi sklepi glede dejanskega stanja ali napačno uporabo pravnega predpisa 1.odst.252.čl.). Ne urejajo pa kombinacije vseh navedenih primerov. Zato se pritožbeni organi izogibajo meritornim odločitvam. Glede na množico predpisov, ki so večkrat nejasni v povezavi s prakso pa smo prepričani, da bi morali to področje posebej urediti tudi v pravilih ZUP, ker je to odločilnega pomena za delovanje sistema pravne države.
Dolgotrajno odločanje o konkretni zadevi je nujno povezano tudi s problemom molka organa, ki v pravilih ZUP ni ustrezno rešeno tako, da bi prispevalo k skrajšanju postopka. Tudi zato ob številnih pritožbah na molk še nismo bili priča nobenemu primeru, kjer bi pristojni organ ugotovil, da je šlo za molk organa in sam o zadevi odločil. S tem v zvezi smo prepričani, da bi bilo treba ta inštitut, glede na že veljavne materialne predpise ustrezno dopolniti. Poleg tega bi bilo treba v pravila, ki urejajo rok za izdajo odločbe dopolniti tako, da bi bil organ po preteku inštrukcijskega roka dolžan stranko na primeren način obvestiti o razlogu za neizdajo odločbe.
Če si je na primer mogoče po določbah zakona o graditvi objektov, določeno soglasje pridobiti z molkom organa, potem bi to moralo veljati tudi za enostavne primere dovoljenj, na primer kjer gre le za odobritev tehnične dokumentacije. Če se je na primer na področju rudarstva ukinilo praktično vsa dovoljenja in se je ta dovoljenja spravilo na nivo potrdil, potem bi se analogno tej praksi to lahko preneslo tudi na druga področja. Zakaj je na primer potrebno, da ZGO še vedno določa gradbena dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, če bi to lahko bolj uspešno nadomestili s skrajšano revizijo projektne dokumentacije, s katero se preveri upoštevanje predpisov. Na področju rudarstva, je vsa tehnične dokumentacija podvržena reviziji, na področju graditve pa je to ravno obratno. Stroka je ponavadi bolje usposobljena za izvajanje predpisov, kot pa upravni organi, zlasti ker gre za slabo plačane uradnike, ki so zato odprti za koruptivna ravnanja. Za vse prej navedeno pa bi morala obstajati tudi podlaga v pravilih ZUP.
Za odpravo prej navedenih birokratskih ovir predlagamo nekaj konkretnih dopolnitev in spremembe določb ZUP:
Veljavna določba 3. odstavka 251. člena ZUP:
Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Zoper novo odločbo ima stranka pravico pritožbe.
Predlog spremenjene določbe 3. odstavka 251. člena ZUP:
Sedanji drugi stavek naj bi se dopolnil tako, da bi se glasil: "V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek in kako naj se uporabijo posamezne določbe predpisov, ki so bile napačno uporabljene v zvezi z vprašanjem, ki je bilo predmet postopka, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Če jo ne izda v 30 dneh, ima stranka pravico vložiti pritožbo na molk, stroški pritožbe pa gredo v breme organa.
Veljavna določba 1. odstavka 252. člena ZUP:
Če organ druge stopnje ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši zadevo.
Predlog dopolnitve določbe 252. člena ZUP:
Doda naj se nov 2. odstavek, ki naj se glasi:
Ne glede na določbo prejšnjega odstavka, je organ druge stopnje dolžan sam rešiti zadevo, če organ prve stopnje v ponovnem postopku ni upošteval njegovega stališča glede pravilne uporabe pravnega predpisa. V takem primeru mora organ druge stopnje svojo odločbo posredovati tudi upravni inšpekciji.
Dosedanji drugi odstavek tega člena postane tretji odstavek.