Sprememba Zakona o javnih uslužbencih.

Odgovor Ministrstva za notranje zadeve:

V mnenje ste nam poslali predlog, v katerem se predlaga sprememba 94. člena Zakona o javnih uslužbencih. Po mnenju predlagatelja so določbe tega člena primerne edino za vojsko in policijo ter podobno organizirane službe, za vse ostale službe javne uprave pa izrecno škodljive. Predlagatelj meni, da določbe člena v veliki meri pomenijo podvajanje dela in zanemarjenje neposredne odgovornosti pri spoštovanju zakonov in predpisov, tako nadrejenega, kot podrejenega uradnika. Nadalje meni tudi, da člen direktno vodi do politizacije vsakega konkretnega odločanja, s tem pa do izigravanja zakonov.

Uvodoma pojasnjujemo, da splošna delovnopravna zakonodaja v zvezi z opravljanjem dela v delovnem razmerju, na podlagi sklenjene pogodbe o zaposlitvi, ki jo skleneta delodajalec in delavec, določa obveznosti delodajalca in obveznosti delavca. Obveznosti delodajalca se nanašajo na zagotavljanje dela, ustreznega plačila za opravljanje dela, varnih delovnih razmer, varovanja dostojanstva delavca pri delu in delavčevih osebnih podatkov. Poleg obveznosti obveščanja, prepovedi škodljivega ravnanja, obveznosti varovanja poslovne skrivnosti in prepovedi konkurence, pa obveznosti delavca vključujejo tudi obveznost vestnega opravljanja dela. Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, v nadaljevanju: ZDR) kot splošni zakon, ki ureja delovna razmerja, v prvem odstavku 34. člena tako določa, da mora delavec upoštevati zahteve in navodila delodajalca v zvezi z izpolnjevanjem pogodbenih in drugih obveznosti iz delovnega razmerja. Na podlagi drugega odstavka istega člena delavec lahko odkloni opravljanje dela po navodilu ali na zahtevo delodajalca, če bi to pomenilo protipravno ravnanje ali opustitev.

Navedeni splošni delovnopravni ureditvi sledijo posamezni področni zakoni (1) in Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07-UPB3, 65/08, 69/08-ZTFI-A, 69/08-ZZavar-E, 74/09 Odl.US: U-I-136/07-13, 40/12-ZUJF, v nadaljevanju: ZJU). ZJU v 94. členu, ki določa opravljanje dela javnega uslužbenca po navodilih in odredbah nadrejenega. ZJU opravljanje dela po navodilih in odredbah ureja podrobneje kot ZDR, upoštevaje posebnosti dela v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Posebna pozornost je posvečena problematiki ravnanja v primeru uslužbenčeve ocene, da bi bila izvršitev odredbe oziroma navodila protipravna.

(1)

Npr. Zakon o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13) v  5. členu (temelj opravljanja policijske naloge) določa: »

(1) Policist opravlja policijsko nalogo ali uporablja policijska pooblastila po:  - uradni dolžnosti, - odredbi policijskega vodje, -  nalogu sodišča, državnega tožilca ali drugega organa, ki ga za to pooblašča poseben zakon.

(2) Odredba policistu in nalog za izvedbo policijske naloge morata temeljiti na zakonu in morata biti razumljiva in določna.

(3) Policist mora odkloniti izvedbo odredbe ali naloga, če je očitno, da bi s tem storil kaznivo ravnanje. O odklonitvi policist takoj obvesti notranjo organizacijsko enoto policije, pristojno za notranjo varnost, ali drug pristojen državni organ. Policista, ki odkloni izvedbo takšne odredbe ali naloga, se ne sme na kakršen koli način kaznovati.«.

Javni uslužbenec mora v skladu s prvim odstavkom 94. člena ZJU upoštevati navodila nadrejenega, razen v primerih, ko po zakonu ni vezan na ravnanje po navodilih nadrejenih oseb. S tem je mišljeno predvsem vodenje upravnega postopka in odločanje v upravnih zadevah. Uradnik, ki je pooblaščen za vodenje postopka oziroma za izdajo odločbe, kot uradna oseba »samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva  in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil« (načelo samostojnosti pri odločanju, drugi odstavek 12. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). To predvsem pomeni, da mu nadrejeni ne more odrediti, kako naj odloči v konkretnem primeru. Pomembno je še dodati, da velja tudi načelo zakonitosti po 8. členu ZJU, na podlagi katerega javni uslužbenec izvršuje javne naloge na podlagi pravnih aktov. Javni uslužbenec ne more izvrševati javnih nalog, če zato nima ustrezne pravne podlage v obliki ustave, zakona ali podzakonskega predpisa. Odločanje in ravnanje javnih uslužbencev v državnih organih in v upravah lokalnih skupnosti je natančno pravno urejeno, načelo pravne vezanosti (tj. vezanosti na pravne akte) pa je najpomembnejše načelo delovanja javne uprave. Zato javni uslužbenec ni dolžan izpolnjevati nalog, če mu nadrejeni da odredbo ali navodilo, ki bi sprožilo protipravno ravnanje.

Navodila oziroma odredbe nadrejeni lahko dajejo ustno ali pisno. Po drugem odstavku 94. člena ZJU ima javni uslužbenec pravico zahtevati pisno navodilo oziroma odredbo, če meni, da je vsebina ustne odredbe oziroma navodila nejasna. Možnost zahtevati pisno navodilo oziroma odredbo ima dvojni pomen – javni uslužbenec lahko na ta način dobi jasnejše in nedvoumno navodilo ter ga tudi lažje preuči. Nadrejenemu pa pisna oblika olajšuje sistematično evidentiranje navodil in spremljanje rezultatov.

Določbe tretjega, četrtega, petega in šestega odstavka 94. člena ZJU urejajo problematiko navodil in odredb s protipravno vsebino.  ZJU daje javnim uslužbencem pravico oziroma dolžnost, da zavrnejo izvrševanje takšnih nalog, ki bi bile v neskladju z zakoni in drugimi predpisi (protipravno ravnanje oziroma kaznivo dejanje). Javni uslužbenec ne sme izvrševati javnih nalog, ki nimajo podlage v predpisih, prav tako pa tudi drugi (njegovi nadrejeni) ne smejo zahtevati od uslužbenca dejanj, s katerimi bi kršil predpise.

Pripominjamo še, da Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/2011-UPB2, v nadaljevanju: ZIntPK), ki z namenom krepitve delovanja pravne države določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje korupcije in preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov, določa zakonski standard integritete zaposlenih v javnem sektorju. Javni uslužbenci imajo tako dolžnost, ne le vzdržati se vseh ravnanj, ki lahko škodujejo ali bi lahko škodovala javnemu interesu, temveč v skladu s pričakovanim delovanjem in odgovornostjo storiti vse, kar je mogoče, da to preprečijo že na ravni tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje in ravnanje na področju njihovega dela uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etilnimi kodeksi.

Glede na navedeno ministrstvo prejetega predloga ne podpira in meni, da ni sprejemljiv oziroma ni primeren za nadaljnjo obravnavo.