Odgovor Ministrstva za naravne vire in prostor:
Zahvaljujemo se vam za posredovano pobudo, ki se nanaša na možnosti uporabe umetne inteligence (UI) v postopkih umeščanja v prostor, odločanja in priprave dokumentacije. Po preučitvi pobude posredujemo stališče Ministrstva za naravne vire in prostor (MNVP).
1. Pristojnost MNVP
MNVP v skladu z 38.a členom Zakona o državni upravi (ZDU-1) opravlja naloge na področjih: ohranjanja narave, upravljanja voda, rudarstva, jedrske in sevalne varnosti, urejanja prostora in graditve objektov, geodetske dejavnosti, sistemskega urejanja gospodarskih javnih služb in odprave posledic naravnih nesreč.
Poudarjamo, da postopki presoje vplivov na okolje (PVO) po predpisih varstva okolja niso v pristojnosti MNVP, temveč sodijo v pristojnost Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (MOPE) zato se MNVP do tega dela pobude ne opredeljuje.
2. Stališče MNVP – področja v naši pristojnosti
2.1 Urejanje prostora in digitalne rešitve
Zakon o urejanju prostora (ZUreP‑3) že vzpostavlja informacijski sistem, digitalne postopke ter standardizirano pripravo prostorskih aktov. Ministrstvo v okviru izvajanja ZUreP‑3 že postopoma nadgrajuje: digitalno dostopnost prostorskih podatkov, strukturirane oblike podajanja smernic in mnenj nosilcev urejanja prostora, preglednost in sledljivost postopkov državnega prostorskega načrtovanja.
Na tem področju UI v prihodnje lahko predstavlja dopolnilno orodje, zlasti pri: analitični podpori pri vrednotenju prostorskih variant, avtomatiziranih preverjanjih skladnosti prostorske dokumentacije s predpisi, tehničnem pregledu popolnosti vlog.
2.2 Graditev objektov
Gradbeni zakon (GZ‑1) že uvaja elektronsko poslovanje preko sistema eGraditev, ki omogoča: elektronsko vlaganje zahtev in dokumentacije, avtomatično evidentiranje postopkov, preglednejše medresorsko sodelovanje.
V okviru nadaljnje digitalizacije postopkov MNVP vidi možnost, da UI podpira: preverjanje formalne popolnosti dokumentacije, prepoznavanje sklicev na relevantne pravne podlage, analitično podporo pri usklajevanju mnenj in strokovnih podlag.
2.3 Ohranjanje narave
Zakon o ohranjanju narave (ZON) že zahteva obsežno strokovno in podatkovno podprto odločanje. Digitalizacija se postopoma veča, zlasti pri: evidencah naravnih vrednot, presoji sprejemljivosti posegov, delu javnih služb ohranjanja narave.
Uporaba UI bi lahko dolgoročno podprla: identifikacijo nepopolnosti vlog, hitrejše povezovanje prostorskih podatkov z varstvenimi režimi, tehnično preverjanje skladnosti posegov s cilji varovanja narave.
2.4 Rudarstvo
Postopki umeščanja prostorskih ureditev državnega pomena se izvajajo v skladu z Zakonom o rudarstvu (ZRUD‑1), ki določa: vrste prostorskih ureditev državnega pomena, potek postopka republiškega prostorskega načrtovanja, sodelovanje nosilcev urejanja prostora, pripravo državnih prostorskih načrtov in strokovnih podlag, vključevanje javnosti in usklajevanje interesov, izdajo celovitega dovoljenja, v katerega se vključijo vse potrebne presoje.
MNVP v okviru ZRUD‑1 vodi postopke priprave in sprejema prostorskih ureditev državnega pomena, kadar se te nanašajo na vode, naravo, rudarstvo ali druge sektorje iz pristojnosti ministrstva. V teh postopkih ministrstvo: pripravlja in vodi postopke republiškega prostorskega načrtovanja, zagotavlja strokovne podlage s področij v svoji pristojnosti, nastopa kot nosilec urejanja prostora, sodeluje pri pripravi državnih prostorskih aktov ter izdaja smernice in mnenja v skladu z ZUreP‑3 in ZRUD‑1.
Ker ZRUD‑1 vključuje visoko stopnjo integracije prostorskih, naravovarstvenih in vodnogospodarskih podatkov, MNVP ocenjuje, da lahko UI v prihodnje dopolnilno podpira: preverjanje skladnosti prostorskih ureditev z varstvenimi režimi, analizo prostorskih podatkov, uporabljenih v strokovnih podlagah, tehnično preverjanje popolnosti dokumentacije v postopkih umeščanja v prostor, digitalno podporo pri usklajevanju medresorskih mnenj.
2.5 Upravljanje voda
Zakon o vodah (ZV‑1) ureja varstvo voda, upravljanje z vodami, urejanje vodnih in priobalnih zemljišč ter izdajo vodnih aktov (npr. vodno soglasje, vodno dovoljenje). Na področjih, ki sodijo v pristojnost MNVP (upravljanje voda, vodna infrastruktura, vodni režimi in varovanje pred poplavami), se postopki že sedaj močno opirajo na: prostorske informacije o vodah, hidrološke in hidrogeološke evidence, karte poplavne ogroženosti in razredi poplavne nevarnosti, informacijske sisteme upravljanja voda, tehnične podlage za odločanje o vodnih posegih. V okviru ZV‑1 MNVP kot pristojni organ: izvaja upravljanje voda, vodi postopke za izdajo vodnih soglasij in vodnih dovoljenj, vodi evidence vodnih pravic, upravlja vodno infrastrukturo, ocenjuje skladnost posegov z vodnim režimom in cilji varstva voda, pripravlja in izvaja ukrepe za zmanjšanje poplavne ogroženosti.
Ker se večina postopkov po ZV‑1 opira na številne strokovne podatke, prostorske sloje in hidrološke analize, MNVP ocenjuje, da ima UI dopolnilni potencial predvsem v teh segmentih: preverjanje popolnosti dokumentacije, tehnična podpora pri preverjanju skladnosti, analitika podatkov in prostorskih slojev in podpora upravljanju vodne infrastrukture.
2.6 Jedrska in sevalna varnost
Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (ZVISJV‑1) med drugim ureja varstvo pred ionizirajočimi sevanji, jedrsko in sevalno varnost, ravnanje z radioaktivnimi odpadki in izrabljenim gorivom, pripravljenost na izredne dogodke, monitoring radioaktivnosti v okolju, prevoz jedrskih in radioaktivnih snovi, jedrsko varovanje ter pristojnosti državnih organov. URSJV v okviru izvajanja ZVISJV‑1 opravlja strokovne, upravne, nadzorne in razvojne naloge na zgoraj navedenih področjih, pripravlja predpise, vodi evidence, koordinira delo strokovnih svetov, sodeluje v mednarodnih pregledih in izvaja samoocenjevanja.
Upravne in strokovne naloge URSJV vključujejo obravnavo zelo velike količine različnih podatkov, dokumentacije in poročil, ki jih je treba sistematično pregledati, obdelati in strokovno ovrednotiti. Pri tem lahko umetna inteligenca predstavlja dopolnilno orodje za učinkovitejšo obdelavo informacij ter podporo strokovnjakom pri analizi in odločanju.
UI lahko dopolnilno podpira izvajanje nalog, in sicer kot: tehnično preverjanje popolnosti ter pomoč pri pregledu dokumentacije, administrativna podpora pri nadzoru, inšpekciji, analizi dogodkov, varnostnih pregledih, pri spremljanju radioaktivnosti v okolju, na področju kibernetske varnosti ter pripravljenosti na izredne dogodke.
2.7 Geodetska dejavnost
Zakon o geodetski dejavnosti (ZGeoD‑1) ureja: geodetsko službo, geodetske podatke, naloge geodetske uprave, zbirke podatkov (referenčni koordinatni sistemi, nepremičnine, gospodarska infrastruktura, topografija), geodetske evidence in nadzor. MNVP je po ZDU‑1 pristojno za geodetsko dejavnost in nadzor nad njo.
UI ima velik dopolnilni potencial pri geodetskih nalogah, saj gre za področje, ki je že izrazito podatkovno in prostorsko podprto, in sicer: preverjanje popolnosti geodetskih elaboratov, podpora prostorskemu informacijskemu sistemu (PIS), podpora nadzoru in inšpekciji.
Ker geodetska dejavnost temelji na zbiranju in obdelavi velikih količin prostorskih podatkov (npr. podatki laserskega skeniranja ozemlja - LiDAR, satelitski in letalski posnetki ter številne geodetske evidence od topografije do katastra in vrednotenja nepremičnin), ima umetna inteligenca na tem področju pomemben dopolnilni potencial. Uporaba UI se kaže predvsem pri avtomatski ekstrakciji objektov iz lidar podatkov (npr. 3D modeli stavb), samodejni obdelavi in analizi satelitskih in letalskih posnetkov za zaznavanje sprememb v prostoru ter podpori prostorskemu monitoringu (strojno učenje in globoko učenje). Razvoj geodetskih informacijskih sistemov vključuje tudi pristope naprednega iskanja in povezovanja prostorskih podatkov, kjer se uporabljajo semantični modeli, ontologije ter veliki jezikovni modeli (LLM), ki omogočajo inteligentno poizvedovanje po prostorskih podatkih. Umetna inteligenca lahko dopolnilno podpira tudi poslovne procese geodetske uprave, kot so obdelava vlog, preverjanje formalne popolnosti geodetskih elaboratov ter učinkovitejše upravljanje geodetskih evidenc, pri čemer strokovna presoja in odločanje ostajata v pristojnosti usposobljenih strokovnjakov.
2.8 Sistemsko urejanje gospodarskih javnih služb
Relevantne GJS v pristojnosti MNVP vključujejo predvsem: javne službe ohranjanja narave, javne službe urejanja voda, gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo in gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpadne vode.
UI ima lahko pomembno dopolnilno vlogo pri: sistemskem nadzoru nad delovanjem GJS, podpori pri pripravi tehničnih standardov in povezovanju geodetskih in okoljskih podatkov. Posebej z zbirkami GJI pod ZGeoD‑1 in ZV‑1, za učinkovitejše načrtovanje.
2.9 Odprava posledic naravnih nesreč
Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN) ureja dodeljevanje sredstev za obnovo, programe odprave posledic, kriterije upravičenosti, vloge, nadzor in poročanje. MNVP je po zakonu ključni organ za: pripravo in izvedbo programov odprave posledic, delovanje in vodenje komisije za odpravo posledic nesreč (7. in 8. člen ZOPNN), izvajanje ukrepov v okviru proračunske rezerve, pripravo predhodnih in letnih programov odprave posledic, naloge pri obnovi objektov v državni in lokalni pristojnosti, pridobivanje strokovnih podlag (npr. geotehnični ukrepi, vodna ureditev).
UI ima potencial pri analiza škode in podatkov o posledicah, podpori pri pripravi programov odprave posledic, podpori komisijam, ki obravnavajo primere.
3. Sklepno stališče MNVP
MNVP pozdravlja pobude za digitalizacijo in racionalizacijo upravnih postopkov na področjih, ki jih ministrstvo pokriva. Na vseh področjih, kjer MNVP izvaja upravne, strokovne ali presojne naloge, že potekajo postopne nadgradnje informacijskih sistemov, skladne z evropskimi smernicami, vključno Uredbo(EU) 2024/1689 - Aktom o UI, ki je v veljavo stopil 12. 7. 2024 (Uredba).
UI lahko v prihodnje predstavlja dopolnilno orodje, zlasti pri: tehničnem preverjanju popolnosti dokumentacije, podpori analitičnim nalogam, strukturiranju prostorskih, okoljskih in tehničnih podatkov, zmanjševanju tipičnih formalnih pomanjkljivosti.
Pri tem je ključno, da deluje izključno kot orodje za podporo strokovnemu delu, pri čemer pa ne more in ne sme nadomestiti strokovne ali upravne presoje. Odločanje mora ostati izključno v pristojnosti uradnih oseb in pod človeškim nadzorom.
Kot poudarja uredba samodejno odločanje, zlasti kadar temelji na sistemih umetne inteligence, predstavlja pomembna tveganja, uporaba UI pa lahko vodi v netočnosti, pristranskosti in diskriminatorne učinke, še posebej v primerih, ko sistemi delujejo nepregledno, ko temeljijo na nepopolnih ali pristranskih podatkih ali ko njihovi rezultati niso ustrezno preverjeni s strani človeka. Uredba opozarja, da lahko nepravilno zasnovani ali neustrezno nadzorovani sistemi UI vplivajo na temeljne pravice, vključno z dostojanstvom, zasebnostjo, nediskriminacijo, pravico do učinkovitega pravnega sredstva ter pravico do poštenega postopka. Tveganja se posebej povečajo, ko UI vpliva na odločanje v postopkih, ki imajo lahko pravne ali družbene posledice za posameznika, ali ko se sistemi UI uporabljajo v okoljih, kjer obstaja izrazito neravnovesje moči med organom in posameznikom, kar lahko vpliva na pravice do zagovora, obrazložitve in sodnega varstva.
Zaradi teh sistemskih pasti Uredba določa, da:
Uredba izrecno poudarja, da UI lahko služi kot orodje za podporo odločanju, ne pa za njegovo nadomestitev, saj bi pretirano zanašanje na avtomatizacijo lahko ogrozilo zakonitost postopkov ter varstvo pravic posameznikov.
MNVP bo še naprej sodelovalo v medresorskih prizadevanjih Vlade RS za varno, odgovorno in učinkovito uporabo UI v javni upravi.
Umeščanje v prostor - sistemska integracija umetne inteligence
Pobuda
Številni infrastrukturni, energetski in razvojni projekti se zapletajo zaradi procesnih napak: nepopolnih obrazložitev, formalnih pomanjkljivosti, nedosledne uporabe sodne prakse, tako ali drugače ne dovolj dobrih presoj vplivov na okolje in podobno. Posledice so pritožbe, dolgotrajni postopki, pravna negotovost, višji stroški in izgubljene razvojne priložnosti. Predlagam dvoje.
Prvič, da strokovnjaki v državni upravi s pomočjo umetne inteligence ugotovijo kaj bi se zgodilo, če bi civilne iniciative in nevladne organizacije začele sistematično analizirati vse postopke umeščanja v prostor, okoljske ocene, odločbe, itd. ter v večini primerov, ko bi umetna inteligenca za pritožbo našla utemeljen razlog, pritožbo tudi vložile.
Drugič, predlagam, da strokovnjaki presodijo kako na sistemski ravni v državni upravi uporabiti umetno inteligenco za izboljšanje celotnega državnega sistema umeščanja v prostor, upoštevajoč tudi naslednje možnosti umetne inteligence:
1. Procesni nadzornik: manj napak, manj razveljavitev Pred izdajo vsake pomembne odločbe bi sistem umetne inteligence preveril ali odločba vsebuje vse zakonsko zahtevane elemente, ali so bile obravnavane vse prejete pripombe, ali je uporabljena ustrezna pravna podlaga, ali je obrazložitev skladna z ustaljeno sodno prakso, ali so spoštovani vsi roki in postopkovna pravila. Sistem ne bi odločal namesto uradnika, temveč bi opozarjal na pomanjkljivosti. Cilj je preprost: odpraviti formalne napake, ki danes povzročajo razveljavitve.
2. Analiza sodne prakse v realnem času Umetna inteligenca lahko analizira tisoče sodb in organu pokaže, kje so bili podobni postopki v preteklosti razveljavljeni. Namesto ponavljanja istih napak bi uprava imela takojšen vpogled v najpogostejše razloge za razveljavitev, šibke točke obrazložitev, standarde, ki jih sodišča dejansko uporabljajo. To pomeni večjo pravno predvidljivost in manj nepotrebnih sporov.
3. Kakovostnejše presoje vplivov na okolje Verjetno velik del zapletov nastane pri presojah vplivov na okolje. Sistem umetne inteligence bi lahko preverjal ali so obravnavani vsi zahtevani vplivi, ali so uporabljeni ustrezni podatki, ali so upoštevana varovana območja, ali je metodologija dosledna in celovita in podobno. S tem bi se zmanjšala možnost, da projekt pade zaradi strokovnih ali formalnih pomanjkljivosti.
4. Strukturirana in pregledna javna razprava Namesto nepreglednih, pogosto podvojenih ali nepovezanih pripomb bi uvedli strukturiran, standardni digitalni sistem oddaje pripomb, ki bi med drugim zahteval: jasno navedbo pravne podlage, konkretno povezavo med dejstvom in zatrjevano kršitvijo ter avtomatsko združevanje podvojenih argumentov. To ne omejuje pravice do sodelovanja, ampak povečuje kakovost razprave in olajša obravnavo.
5. Simulator pravnega tveganja Pred izdajo dovoljenja bi sistem umetne inteligence v dokumentih ocenil in opozoril na verjetnost razveljavitve, ključne ranljive točke, področja, ki zahtevajo dodatno obrazložitev. Država bi tako delovala preventivno in dokument takoj ustrezno popravila.
6. Tehnologija kot podpora, ne kot nadomestilo Umetna inteligenca ne bi odločala o javnem interesu in ne bi nadomeščala uradnikov ali sodnikov. Delovala bi kot strokovni pomočnik, kot dodatni varnostni sloj pravne kakovosti. Ključna načela sistema bi bili, da je končna odločitev vedno človeška, vsak predlog umetne inteligence je sledljiv, zagotovljena je transparentnost in nadzor, spoštovane so vse ustavne in mednarodne pravice.