Štirje predlogi racionalizacije postopkov javnih naročil

Odgovor Ministrstva za javno upravo:

V zvezi s pobudo z naslovom »Štirje predlogi racionalizacije postopkov javnih naročil«, ki smo jo prejeli preko portala STOP Birokraciji, posredujemo pojasnila.

Prvi predlog je uvedba enotnega standardiziranega obrazca za javna naročila. Kot osnovo bi bilo smiselno uporabiti ESPD/UEA evropski standard, saj je že zakonsko uveljavljen v EU, združljiv z evropskimi portali in predvsem omogoča minimalno administrativno obremenitev vseh deležnikov v sistemu javnih naročil. Trenutno Slovenija uporablja več različnih obrazcev, ki niso med seboj standardizirani iz česar izhaja zapletenost, dolgotrajnost in delovna intenzivnost obdelave razpisne dokumentacije. Estonija uporablja centralni e nabavni register, kjer se razpisi objavljajo in v sistemu avtomatsko generirajo standardizirane obrazce, vključno z integracijo ESPD (European Single Procurement Document), ki omogoča enotno izjavo ponudnika o izpolnjevanju pogojev brez ponavljanja dokazil. ( https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/ )Nizozemska uporablja Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA) kot standardni evropski obrazec za vse javne naročnike, integriran v portal TenderNed, kjer se podatki enkrat vnesejo in avtomatsko uporabijo za vse razpise. Estonija in Nizozemska sta enotni obrazec uvedli v manj kot letu dni, torej to ni preveč kompleksno opravilo (poenostavitve kot npr. osnovni obrazec zajame minimalna in najpogostejša polja, posebnosti se dodajo po modulih itd.)

Pojasnilo:

V zvezi s prvim predlogom pojasnjujemo, da se v Sloveniji Enotni evropski dokument v zvezi z oddajo javnega naročila (ESPD) že uporablja, skladno z veljavno zakonodajo in evropskimi zahtevami. ESPD tako že predstavlja skupno, standardizirano izjavo ponudnikov o izpolnjevanju pogojev za sodelovanje. Rešitev (aplikacija) ESPD je dostopna na spletni povezavi https://ejn.gov.si/espd/ in je torej skladna z evropsko aplikacijo ESPD. Ne glede na navedeno naročniki uporabljajo še dodatne, med seboj nepoenotene in nepovezane obrazce, ki so del razpisne dokumentacije. Ministrstvo za javno upravo v okviru informacijskega sistema razvija uporabo obrazca ESPD, ki je vključen v postopek priprave razpisne dokumentacije in se kreira vzporedno s pripravo navodil ponudnikom oz. pripravo pogojev in meril. Glede na navedeno v tem trenutku predlog in navedene argumente sprejemamo kot predlog nadgradnje obstoječega stanja, ne kot uvedbo novega instrumenta.

Drugi predlog je enotni digitalni sistem za oddajo in upravljanje razpisov, kot ga imata Estonija in Nizozemska. Sistem omogoča elektronsko oddajo, takojšnje preverjanje skladnosti in digitalno sledenje postopkom do podpisa pogodbe. Sistem je lahko zgrajen na osnovi obstoječih evropskih platform, uveljavitev je lahko fazna, začne se lahko s pilotnim projektom itd. Stroški so investicija, ki se povrne s krajšimi postopki, večjo konkurenco in nižjimi cenami naročil. Digitalizacija tudi preprečuje napake in izgubo dokumentacije.

Pojasnilo:

Predlog uvedbe enotnega digitalnega sistema za oddajo in celovito upravljanje postopkov javnega naročanja naslavlja ključne izzive sedanjega sistema, zlasti vidike učinkovitosti, preglednosti in administrativne obremenitve. Pri presoji izvedljivosti predloga je treba upoštevati, da veljavni javnonaročniški pravni okvir v Sloveniji trenutno omogoča uporabo več različnih informacijskih sistemov za elektronsko oddajo ponudb komunikacijo med deležniki v postopku oddaje javnega naročila. Uvedba enotnega obveznega digitalnega sistema bi zato zahtevala spremembe javnonaročniške zakonodaje, zlasti v delu, ki se nanaša na način izvajanja postopkov ter uporabo informacijskih rešitev pri naročnikih. Iz tega izhaja, da predlagan ukrep ni le tehnično ali organizacijsko, temveč tudi normativno vprašanje, ki terja premišljen in postopen pristop. Ocenjujemo, da je predlog vsebinsko primeren in smiseln, zahteva pa ustrezne spremembe javnonaročniške zakonodaje, sodelovanje ključnih deležnikov ter postopno in premišljeno implementacijo.

Tretji predlog je neodvisni arbitražni panel za pritožbe. Dolgi postopki so pogosto posledica pritožb. Centraliziran neodvisen panel, ki odloča hitro, v 5–7 dneh. Takšen sistem že deluje na Nizozemskem, Danskem in Estoniji. Uvedba je trajala od 1 do 2 leti, odvisno od digitalne infrastrukture, in je pokazala izjemno učinkovitost: število formalnih pritožb se je zmanjšalo, odločitve so hitre in pregledne, pravna zaščita ostaja povsem nespremenjena. Sodelujoči strokovnjaki v arbitražnem panelu lahko prihajajo iz centralnih organov ali zunanjih teles, panel je neodvisen od sodelujočih prijaviteljev, sledenje postopkom je digitalno in transparentno, kar dejansko poveča nadzor, ne omejuje pravic do pritožbe, a zmanjšuje motivacijo in možnost za zavlačevanje.

Pojasnilo:

Nadalje smo na Direktoratu za javno naročanje preučili tretjo pobudo za vzpostavitev neodvisnega arbitražnega panela za pritožbe. Prednosti takšnega razsodišča bi se lahko kazale predvsem v hitrejši obravnavi tipiziranih zadev ter boljši uporabniški izkušnji, če bi uporabniki prepoznali strokovnost in neodvisnost panela. Vendar po naši oceni obstoječi sistem pravnega varstva v javnem naročanju že dosega ključne cilje hitrosti in učinkovitosti. Iz poročila o delu Državne revizijske komisije (v nadaljnjem besedilu: DKOM) za leto 2024 izhaja, da je DKOM v tem obdobju rešila 152 zahtevkov za revizijo oziroma skupaj 176 zahtevkov in drugih vlog, ki jih določa Zakon o pravnem varstvu na področju javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/11, 60/11 – ZTP-D, 63/13, 90/14 – ZDU-1I, 60/17, 72/19 in 83/25 – ZOUL; v nadaljnjem besedilu: ZPVPJN). Povprečni čas odločanja je znašal 12,65 delovnega dne od prejema popolne dokumentacije, kar potrjuje operativno učinkovitost obstoječega sistema. Poročilo DKOM je dostopno na povezavi: https://www.dkom.si/sl/o-dkom/porocila-o-delu/. Poleg tega ZPVPJN določa, da mora DKOM praviloma odločiti v 15 delovnih dneh, z možnostjo izjemnega podaljšanja za dodatnih 15 delovnih dni, ob tem pa je zagotovljeno tudi sodno varstvo zoper odločitve DKOM (39.a člen ZPVPJN), kar dodatno krepi pravno varnost.

Pravno varstvo v javnem naročanju je na ravni EU urejeno z direktivami o pravnem varstvu (Direktiva 89/665/EGS in Direktiva 92/13/EGS, spremenjeni z Direktivo 2007/66/ES), ki določajo minimalne zahteve glede učinkovitega, hitrega in nepristranskega pravnega varstva. Slovenski sistem z ZPVPJN in DKOM te zahteve že izpolnjuje. Predlagani arbitražni panel bi v slovenskem sistemu lahko nadomestil zgolj prvo stopnjo odločanja, tj. predrevizijski postopek pri naročniku; tudi v primeru njegove uvedbe pa bi moralo zaradi zagotavljanja polnega pravnega varstva skladno s pravom EU odločanje še vedno slediti pred DKOM ali sodiščem oz. pred neodvisnim sodnim organom. Države, ki imajo vzpostavljen takšen panel, imajo sodno varstvo običajno urejeno pred rednimi civilnimi ali upravnimi sodišči, pred katerimi odločanje ne poteka enako hitro kot pred za javno naročanje specializiranimi organi. Uvedba arbitražnega panela bi v praksi pomenila dodatno procesno stopnjo, kar bi najverjetneje podaljšalo postopke in ne bi prineslo njihove pospešitve. Takšna vzpostavitev bi tvegala tudi podvajanje pristojnosti in dodatne stroške. Glede na navedeno se nam pobuda trenutno ne zdi primerna za nadaljnjo obravnavo.

Četrti predlog je uporaba umetne inteligence (AI) za avtomatsko preverjanje formalne skladnosti in popolnosti prijav takoj po vnosu v sistem. AI zazna npr. manjkajoče elemente, neskladja in formalne napake takoj ter sproži postopek poprave prijave. AI je samo orodje za preliminarni pregled; končna odločitev vedno ostaja pri človeku. Podobne funkcionalnosti že testirajo v Estoniji, Danska pa uvaja AI za analizo tveganj in opozarjanje na neskladnosti.

Pojasnilo:

Predlog predstavlja koristno nadgradnjo digitalne podpore tako naročnikom kot tudi ponudnikom v postopkih javnega naročanja. Vpeljava umetne inteligence lahko prispeva k hitrejšemu zaznavanju nepravilnosti ali neskladij pri oddaji ponudb ali pregledu in evalvaciji prejetih ponudb. Z detektiranjem formalnih napak ali neskladij bi tako lahko zmanjšali možnost nastanka napak in posledično izločitev posamezne ponudbe. Pri avtomatskem preverjanju ponudb pri sami oddaji je treba upoštevati tudi javnonaročniško zakonodajo, zaradi katere ni mogoče zagotoviti avtomatičnega preverjanja ponudb ali prijav v celoti že v trenutku oddaje (npr. presečni datumi izpolnjevanje posameznega pogoja). Upoštevati je treba tudi, da pri preverjanju izpolnjevanja vseh zahtevanih pogojev in dokazil preveritev ni mogoča v celoti na elektronski način. Nekateri viri podatkov niso povezani z informacijskimi sistemi, niso vključeni v razne sheme ali sisteme, ki omogočajo izmenjavo podatkov, tako pri preverjanjih pri virih v Sloveniji in tudi čezmejnih preverjanjih pa se pogosto pojavljajo tudi omejitve zaradi zakonskih okvirov. Ne glede na navedeno pa ocenjujemo, da je uporaba umetne inteligence primerna in nujno potrebna za podporo in razbremenitev tako ponudnikov kot naročnikov. Z uvedbo umetne inteligence v izvajanje postopka javnega naročanja se na ministrstvu že ukvarjamo in menimo, da je predlagana rešitev prava smer v katero je treba razvijati sistem javnega naročanja ob upoštevanju veljavnega pravnega okvira.

Odgovor Ministrstva za digitalno preobrazbo: 

Z vidika pristojnosti Ministrstva za digitalno preobrazbo (MDP) pobudo vsekakor podpiramo, določene informacijske rešitve so tudi že na voljo za uporabo, kot je npr. sistem za javna naročanja. Tudi glede digitalizacije razpisov že potekajo aktivnosti, gre pa za kompleksno področje, saj v Sloveniji razpise centralno ne ureja en zakonski akt, zato je za pripravo enovitega sistema potrebnega več usklajevanja.

V zvezi z vprašanjem glede uporabe umetne inteligence odgovarjamo, da MDP skupaj z drugimi organi umetno inteligenco postopoma uvaja v prakso. Zavedamo se, da je umetna inteligenca lahko pomembno orodje pri učinkovitosti tako zaposlenih kot boljše oz. lažje uporabe storitev za
državljane in podjetja ter v tej smeri tudi že izvajamo različne aktivnosti.