Odgovor strokovne službe Direktorata za kulturno dediščino:
Pobuda 121
V praksi smo se srečali s problematiko, da se posegi v prostor, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, je pa potrebno kulturno varstveno soglasje, drugače obravnavajo kot posegi, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje. Pri tem mislimo zlasti na različna nasipavanja zemeljskih izkopov na kmetijskih zemljiščih v okviru agromelioracij in na gozdnih zemljiščih, za katera si je treba pridobiti okoljevarstvena dovoljenja za vnos. Pri tovrstnih posegih zakon ne ureja dovolj natančno postopka za pridobitev kulturno varstvenega soglasja, kadar gre za posege v območje varstvenega režima kulturne dediščine.
Če zakon o graditvi objektov ne ureja posegov, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje in ne predstavljajo graditev objektov, potem naj bi za nasipavanja na kmetijskih zemljiščih, veljale določbe zakona o kmetijskih zemljiščih, za posege na gozdnih zemljiščih (po namenski rabi) pa določbe zakona o gozdovih. Omenjena zakonodaja naj bi poleg specialnih predpisov urejala tudi postopke za pridobitev soglasja za poseg v varovana območja. Pri tem nastane problem, kadar specialni predpis ne ureja postopka za pridobitev soglasja, niti se ne sklicuje na določbe
nadrejenih predpisov. Po našem mnenju imamo taksno stanje tudi na področju varstva kulturne dediščine.
Odgovor MK
Kot sami ugotavljate, veljajo za posege, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, specialni predpisi, med njimi za varovana območja kulturne dediščine ZVKD-1. ZVKD-1 samostojno ureja postopke za pridobitev kulturnovarstvenih pogojev in kulturnovarstvenega soglasja tako v primerih, ko je to del postopka pridobitve gradbenega dovoljenja, kot tudi za primere izven njega. Popravljamo tudi vašo navedbo, da ZGO ne ureja pridobivanje kulturnovarstvenega
soglasja v primerih, ko gradbeno dovoljenje ni potrebno. ZGO izrecno za vzdrževanje objektov (6. člen ZGO-1-NPB7), ki so zavarovani skladno s predpisi o varstvu kulturne dediščine, lastnika zavezuje k sodelovanju z pristojnim organom. Za te vrste izvedbe del postopek predpisuje ZVKD-1 in kadar gre za objekt/območje kulturne dediščine je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje.
Pobuda 121
Po določbi 3. odstavka 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine, (Ur. list RS, st. 16/08, 123/08 in 90/12) - dalje (ZVKD), se kulturno-varstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. Za preostale posege pa zakon ne določa postopka za izdajo soglasja, niti se ne sklicuje na določbe drugih predpisov. Zato bi se s tem v zvezi lahko uporabljale le določbe zakona o splošnem upravnem postopku, kar pa je nesprejemljivo za pravno državo.
Odgovor MK
Skladno z ZVKD-1 je treba kulturnovarstveno soglasje pridobiti za »poseg v dediščino«, ki je z zakonom opredeljen širše kot gradnja. Poseg v dediščino so namreč: »vsa dela, ravnanja, ki kakorkoli spreminjajo videz, strukturo, notranja razmerja ...« (3. člen ZVKD-1). Mednje sodijo tudi raziskave, nasipavanja, odkopavanja, čiščenje rečnih strug ... Nekatere vrste posegov nimajo svojih postopkov predpisanih v specialnih zakonih, prav tako pa ZVKD-1 ne more določati, v kateri fazi in na kakšen način je smotrno umestiti kulturnovarstveno soglasje, je pa
zaradi zagotavljanja varstva kulturne dediščine k posegom, ki vplivajo na dediščino, treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje.
Pobuda 121
Po določbi 1. odstavka 29. člena ZVKD, je treba pred izdajo kulturno-varstvenega soglasja pridobiti kulturno-varstvene pogoje zavoda. Iz navedene določba v povezavi z določbo 1. odstavka 28. člena ZVKD izhaja, da je za vsak poseg v prostor, ne glede na njegovo zahtevnost, treba pridobiti kulturno varstvene pogoje. Menimo, da je tako splošna določba nepotrebna zlasti kadar gre za posege, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, saj je tudi
brez posebnih pogojev zavoda, pri načrtovanju treba upoštevati določbe prostorskega načrta, kot izhaja iz 9. odstavka 29. člena ZVKD. S tem se samo podaljšuje postopek.
Odgovor MK
Kulturnovarstveni pogoji predstavljajo konkretizacijo varstvenih režimov, ki pa je odvisna od vrste posega. Kakšen bo poseg, je možno ugotoviti šele z idejno zasnovo, skico ali opisom posega, zato ni mogoče s prostorskim aktom vnaprej določiti ravnanja za nešteto možnosti posegov. Za lažjo predstavo naj navedemo primer obnove fasade na kulturnem spomeniku, ki ima bogato dekorativno fasado (strukture, vence,..). Ker taksna dela sodijo po ZGO med
vzdrževalna dela, za poseg ne potrebujete arhitekta in ne potrebujete gradbenega dovoljenja. Z vidika varstva kulturne dediščine je taksna fasada pomemben element varovanja, ki mora biti strokovno izveden in ne more biti prepuščen zgolj zasebnemu interesu investitorja. Zato je pomembno, da se tak poseg izvede ob strokovnemu nadzoru ZVKDS, čeprav zanj ni treba pridobiti GD. Poudariti želimo, da je v večini primerov stopnja zahtevnosti gradnje enaka stopnji poseganja v varovane elemente, v nekaterih primerih pa gre z vidika gradnje za popolnoma
nezahteven poseg, ki pa lahko predstavlja resno grožnjo ohranitvi dediščine.
Pobuda 121
Problematika neustreznih predpisov s področja kulturne dediščine pa je lahko se toliko večja, ker se po praksi sodec, s projektnimi pogoji skoraj vedno določajo tudi arheološke preiskave, te pa so običajno vezana na relativno visoka finančna sredstva in na daljši čas, kateri pa je ravno pri gradnjah vedno problematičen, če se izvajalec ne drži rokov. Zato je nujno potrebno tudi tovrstne posege ustrezneje opredeliti v ZVKD in jih izenačiti s posegi v ostale varstvene rezime, na primer voda. Največji problem vidimo v dejstvu, da se ZVKD lahko razume tako, da kulturno varstvenega soglasja ni mogoče pridobiti z molkom, ker se le ta ne sklicuje na določbe zakona o graditvi
objektov. Po 9. odstavku 29. člena ZVKD se šteje, da pogoji za izdajo kulturno-varstvenega soglasja niso potrebni, če zavod pogojev ni izdal v 30 dneh od vložitve vloge za izdajo pogojev. Če so pogoji za izdajo kulturno - varstvenega soglasja enaki kulturno-varstvenim ali projektnim pogojem, pa je za izdajo omenjenih pogojev določen nerazumno dolg rok in bi ga bilo treba izenačiti z roki s področja graditve, kjer je ta rok 15 dni.
Odgovor MK
Glede molka organa in s tem pogojenega pozitivnega soglasja: EU ne odobrava tovrstnega avtomatizma, saj sta na tehtnici dva izrazito neuravnotežena interesa zasebni vs. javni. Dolžina roka med kulturnovarstvenimi pogoji in kulturnovarstvenim soglasjem se bo s spremembo izenačila in sicer na 30 dni. Ob zadnji spremembi ZGO-1, ko so se roki za izdajo kulturnovarstvenih soglasij skrajšali, smo na MK temu predlogu resno nasprotovali, saj je že
pripravljavec spremembe zakona sam ugotavljal, da dolgotrajnost postopkov povzročajo specialni predpisi, ki so omogočali tudi 60 + 60 dnevni rok (npr. ARSO). Nas predpis ima razumsko dolg rok, to je 30 dni. Trdno stojimo na stališču, da je za kvalitetno pripravljene projektne pogoje potreben čas in to je največ 30 dni. Kot rečeno, kulturnovarstveni pogoji pomenijo konkretizacijo varstvenega režima, kar terja od konservatorja, da si tudi na terenu ogleda dejansko stanje objekta (gre za stare objekte, ki jih konkretno najeda čas), preuči dokumentacijo in nato pripravi usmeritve. Ob obstoječi organizaciji strokovne službe ni mogoče pričakovati, da bi 15 dnevni roki omogočali kakovostno izdelane dokumente. Prepričani smo tudi, da je za investitorja finančno in časovno ugodneje, da v razumnem roku pridobi kakovostne kulturnovarstvene pogoje, kot da brez njih nadaljuje s pripravo projektne dokumentacije, ki ne upošteva režimov varstva, kar pa večinoma povzroči zaplete pri pridobitvi kulturnovarstvenega soglasja.
Pobuda 121
Nadalje pa ZVKD ne določa, kaj se zgodi po preteku roka za izdajo kulturno-varstvenih pogojev, ali se šteje tudi, da je soglasje dano. Po določbi 2. odstavka 30. člena ZVKD se šteje, da je bilo soglasje izdano, če so bili kulturno-varstveni pogoji pridobljeni in če zavod ni odločil drugače v 15 dneh po vložitvi vloge za izdajo soglasja. Iz navedene določbe izhaja, da si soglasja z molkom po tej določbi sploh ni mogoče pridobiti, ker je pogoj zato, da so bili pred tem izdani kulturno varstveni pogoji. Za izenačitev oz. za ustreznejše razlikovanje nezahtevnih posegov v varstvene rezime kulturne dediščine na področju pridobivanja projektnih pogojev in izdaje soglasij predlagamo naslednje dopolnitve oz. spremembe ZVKD:
- spremeni oz. dopolni naj se določba 3. odstavka 28. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
Kulturno-varstveno soglasje se za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, za preostale posege pa kot soglasje ...kolikor ta zakon ne določa drugače.
Odgovor MK ZVKD-1 to že določa na tak način.
- spremeni oz. dopolni naj se določba 1. odstavka 29. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, je treba pred izdajo kulturno- varstvenega soglasja pridobiti kulturno-varstvene pogoje zavoda po predpisih, ki urejajo graditev objektov, kolikor ta zakon ne določa drugače. Za preostale posege pa kulturno varstveni pogoji niso obvezni."
- spremeni oz. dopolni naj se določba 9. odstavka 29. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Če zavod za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje kulturno-varstvenih pogojev ni izdal v 30 dneh od vložitve vloge za izdajo pogojev se šteje, da pogoji za izdajo kulturno- varstvenega soglasja niso potrebni in je s tem soglasje dano. Za posege, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, pa je prej omenjeni rok 15 dni."
- spremeni oz. dopolni naj se določba 2. odstavka 30. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Če so bili kulturno-varstveni pogoji pridobljeni in če zavod ni odločil drugače v 15 dneh po vložitvi vloge za izdajo soglasja se šteje, da je bilo soglasje izdano."
Odgovor MK
Neobveznost kulturnovarstvenih pogojev ni ustrezna rešitev - glej obrazložitev zgoraj. Ministrstvo je 29. 5. 2013 na svoji spletni strani objavilo Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1), ki v 29. členu med drugim natančneje ureja razmerja med kulturnovarstvenimi pogoji in kulturnovarstvenimi soglasji, v okviru odprave administrativnih ovir pa uvaja nova odstavka, ki določata izdajo kulturnovarstvenega soglasja že na podlagi vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v primeru, da zavod ugotovi, da je poseg sprejemljiv in da kulturnovarstveni pogoji niso potrebni oziroma da zavod izda odločbo o zavrnitvi izdaje soglasja ze na podlagi prejema zahteve za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, če zavod ugotovi, da poseg ni dopusten ali mogoč.
Pobuda za spremembo in dopolnitev določb Zakona o varstvu kulturne dediščine
Pobuda
V praksi smo se srečali s problematiko, da se posegi v prostor, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, je pa potrebno kulturno varstveno soglasje, drugače obravnavajo kot posegi, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje. Pri tem mislimo zlasti na različna nasipavanja zemeljskih izkopov na kmetijskih zemljiščih v okviru agromelioracij in na gozdnih zemljiščih, za katera si je treba pridobiti okoljevarstvena dovoljenja za vnos. Pri tovrstnih posegih zakon ne ureja dovolj natančno postopka za pridobitev kulturno varstvenega soglasja, kadar gre za posege v območje varstvenega režima kulturne dediščine.
Če zakon o graditvi objektov ne ureja posegov, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje in ne predstavljajo graditev objektov, potem naj bi za nasipavanja na kmetijskih zemljiščih, veljale določbe zakona o kmetijskih zemljiščih, za posege na gozdnih zemljiščih (po namenski rabi) pa določbe zakona o gozdovih. Omenjena zakonodaja naj bi poleg specialnih predpisov urejala tudi postopke za pridobitev soglasja za poseg v varovana območja. Pri tem nastane problem, kadar specialni predpis ne ureja postopka za pridobitev soglasja, niti se ne sklicuje na določbe nadrejenih predpisov. Po našem mnenju imamo takšno stanje tudi na področju varstva kulturne dediščine.
Po določbi 3. odstavka 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine, (Ur. list RS, št. 16/08, 123/08 in 90/12) – dalje (ZVKD), se kulturno-varstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. Za preostale posege pa zakon ne določa postopka za izdajo soglasja, niti se ne sklicuje na določbe drugih predpisov. Zato bi se s tem v zvezi lahko uporabljale le določbe zakona o splošnem upravnem postopku, kar pa je nesprejemljivo za pravno državo.
Po določbi 1. odstavka 29. člena ZVKD, je treba pred izdajo kulturno-varstvenega soglasja pridobiti kulturno-varstvene pogoje zavoda. Iz navedene določba v povezavi z določbo 1. odstavka 28. člena ZVKD izhaja, da je za vsak poseg v prostor, ne glede na njegovo zahtevnost, treba pridobiti kulturno varstvene pogoje. Menimo, da je tako splošna določba nepotrebna zlasti kadar gre za posege, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, saj je tudi brez posebnih pogojev zavoda, pri načrtovanju treba upoštevati določbe prostorskega načrta, kot izhaja iz 9. odstavka 29. člena ZVKD. S tem se samo podaljšuje postopek.
Problematika neustreznih predpisov s področja kulturne dediščine pa je lahko še toliko večja, ker se po praksi sodeč, s projektnimi pogoji skoraj vedno določajo tudi arheološke preiskave, te pa so običajno vezana na relativno visoka finančna sredstva in na daljši čas, kateri pa je ravno pri gradnjah vedno problematičen, če se izvajalec ne drži rokov. Zato je nujno potrebno tudi tovrstne posege ustrezneje opredeliti v ZVKD in jih izenačiti s posegi v ostale varstvene režime, na primer voda.
Največji problem vidimo v dejstvu, da se ZVKD lahko razume tako, da kulturno varstvenega soglasja ni mogoče pridobiti z molkom, ker se le ta ne sklicuje na določbe zakona o graditvi objektov. Po 9. odstavku 29. člena ZVKD se šteje, da pogoji za izdajo kulturno-varstvenega soglasja niso potrebni, če zavod pogojev ni izdal v 30 dneh od vložitve vloge za izdajo pogojev. Če so pogoji za izdajo kulturno – varstvenega soglasja enaki kulturno-varstvenim ali projektnim pogojem, pa je za izdajo omenjenih pogojev določen nerazumno dolg rok in bi ga bilo treba izenačiti z roki s področja graditve, kjer je ta rok 15 dni.
Nadalje pa ZVKD ne določa, kaj se zgodi po preteku roka za izdajo kulturno-varstvenih pogojev, ali se šteje tudi, da je soglasje dano. Po določbi 2. odstavka 30. člena ZVKD se šteje, da je bilo soglasje izdano, če so bili kulturno-varstveni pogoji pridobljeni in če zavod ni odločil drugače v 15 dneh po vložitvi vloge za izdajo soglasja. Iz navedene določbe izhaja, da si soglasja z molkom po tej določbi sploh ni mogoče pridobiti, ker je pogoj zato, da so bili pred tem izdani kulturno varstveni pogoji.
Za izenačitev oz. za ustreznejše razlikovanje nezahtevnih posegov v varstvene režime kulturne dediščine na področju pridobivanja projektnih pogojev in izdaje soglasij predlagamo naslednje dopolnitve oz. spremembe ZVKD:
- spremeni oz. dopolni naj se določba 3. odstavka 28. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
Kulturno-varstveno soglasje se za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev, za preostale posege pa kot soglasje …kolikor ta zakon ne določa drugače.
- spremeni oz. dopolni naj se določba 1. odstavka 29. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, je treba pred izdajo kulturno-varstvenega soglasja pridobiti kulturno-varstvene pogoje zavoda po predpisih, ki urejajo graditev objektov, kolikor ta zakon ne določa drugače. Za preostale posege pa kulturno varstveni pogoji niso obvezni."
- spremeni oz. dopolni naj se določba 9. odstavka 29. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Če zavod za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje kulturno-varstvenih pogojev ni izdal v 30 dneh od vložitve vloge za izdajo pogojev se šteje, da pogoji za izdajo kulturno-varstvenega soglasja niso potrebni in je s tem soglasje dano. Za posege, za katere ni predpisano gradbeno dovoljenje, pa je prej omenjeni rok 15 dni."
- spremeni oz. dopolni naj se določba 2. odstavka 30. člena ZVKD tako, da se bo ta glasila:
"Če so bili kulturno-varstveni pogoji pridobljeni in če zavod ni odločil drugače v 15 dneh po vložitvi vloge za izdajo soglasja se šteje, da je bilo soglasje izdano."
Za sklep lahko navedemo še to, da se nam zdi nerazumljivo, da se po uveljavitvi novele zakona o graditvi objektov v letu 2012, ni ustrezno spremenilo tudi določbe ZVKD tako, da bi bili vsi posegi v varstvene režime vsaj približno izenačeni, kar zadeva pridobivanje soglasij. Zaradi ne dovolj jasnih predpisov si pristojni organi lastijo pravico tudi do predpisovanja nerazumnih pogojev, ki večkrat v celoti onemogočajo posege v varstvena območja kulturne dediščine. Tudi zato podajamo to pobudo.
V zvezi s to pobudo pričakujemo ustrezen odziv pristojnega organa, iz katerega bo jasno razvidno, ali je v predlagani pobudi izkazana podlaga za spremembo ZVKD, na podlagi katere bo uporabniku oz. zainteresiranemu subjektu bistveno lažje oz. hitreje omogočeno priti do konkretne pravice. Pri tem pod pojmom lažje, razumemo zlasti na razumen čas do pridobitve končnega dovoljenja, pri katerem je potrebno kulturno varstveno soglasje.