Odgovor Ministrstva za javno upravo:
Po vsebini se pobuda nanaša na postopke presoje vplivov na okolje in umeščanje v prostor, in sicer predstavlja pravila iz tujih pravnih redov, s katerimi naj bi se zamejilo oziroma omejilo procesna upravičenja NVO v teh postopkih (kako in s čim izkaže pravni interes za udeležbo v konkretnem postopku, omejeno število možnih pritožb, konkretiziranje pritožbenih očitkov v posamezni zadevi). Navedeni postopki so precej natančno določeni v področnih predpisih, predvsem v Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2) in tudi Gradbenem zakonu (GZ-1).
Z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki je v resorni pristojnosti MJU, se položaj strank (in stranskih udeležencev) ter njihove procesne pravice urejajo na splošni ravni. ZUP zato ne razlikuje med fizičnimi ali pravnimi osebami, med katere sodijo tudi nevladne organizacije, ki jih izpostavlja predlog. Z vidika splošne ureditve je ključno, ali odločitev v konkretni in posamični upravni zadevi vpliva na pravice ali pravne koristi prizadete osebe. ZUP omenjenim subjektom namreč omogoča »le« procesno varstvo osebnih pravic in pravnih koristi neposredno prizadetih. Varstvo javnega interesa je zaupano organu, ki odloča v zadevi v okviru materialnopravne presoje, ter državnemu odvetništvu in državnemu tožilstvu, ki lahko vstopata v katerikoli postopek po lastni presoji. Položaj nevladnih organizacij v konkretnih in posamičnih upravnih zadevah bi se na podlagi ZUP presojal v okviru neposredne prizadetosti njihovega osebnega pravnega položaja (prim. 42 in 43. člen ZUP). Zato ni pomembno, ali imajo poseben status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu. Omenjena okoliščina sicer odkazuje na problematičnost področnih ureditev, ki nevladnim organizacijam največkrat priznavajo položaj stranskega udeleženca, čeprav v konkretnih postopkih ne gre za varstvo ali zaščito njihovega zasebno-pravnega položaja, ampak zaščito javnega interesa. Po naravi stvari se namreč praviloma zavzemajo za varstvo javnega interesa. Omenjene pomanjkljivosti niso samo načelne narave, saj neposredno vplivajo na njihov pravni položaj tako v prvostopenjskih kot instančnih in sodnih postopkih, ko zaradi učinkovitosti postopkov ne sme biti dvoma kakšen obseg procesnih pravic jim v teh postopkih tudi pripada.
Glede na navedeno, se na načelni ravni velja strinjati s pobudo, da bi področni zakon, ki nevladni organizaciji, ki deluje v javnem interesu, in ji zaradi tega priznava poseben položaj in pravice v postopku, moral jasno določiti dovoljen obseg pravnega varstva, ki ga v postopku lahko varuje. Zdi se, da izvorni problem nastaja pri opredelitvi statusa nevladne organizacije na področju varstva ali ohranjanja okolja, saj gre za izredno široko področje, posledično pa to lahko omogoča tudi sodelovanje v vrsti postopkov, ki so povezani z naravo in/ali okoljem. Na ravni pravne ureditve ne more biti dvoma, da je sodelovanje v vsaki fazi upravnega ali sodnega postopka povezano s položajem nevladne organizacije in vidikom javnega interesa, ki naj ga varuje. Kolikor to v področnih zakonih ni urejeno, bi v tem delu vsekakor morali slediti pobudi.
Z novelo ZUP-I, ki je v pristojnosti MJU, je zaradi omejevanja aktivne legitimacije za vložitev pritožbe določena nova procesna predpostavka, in sicer izkazovanje pravnega interesa za njeno vložitev, s katero se želi doseči vsebinsko obravnavo zgolj tistih pritožb, s katerimi pritožniki varujejo svoje pravice in ščitijo svoj pravni položaj, ne pa pravic in pravnih koristi drugih oseb ali javnega interesa. Glede zastopnikov javnega interesa, med katere spadajo tudi NVO, je novela ZUP-I sicer v zvezi s tem določila, da se šteje, da je pravni interes za vložitev pritožbe pri njih podan - ne morejo namreč varovati svojega pravnega položaja, zato se šteje, da imajo pravni interes, če s pritožbo varujejo javni interes. Njihova pritožba pa se zavrže, kadar z njo ne bi varovali javnega interesa, ampak zasebni interes drugih oseb.
Enaka procesna pravila glede pravnega interesa so sicer določena tudi v Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1), zato je treba preučiti, ali pravila EU (npr. Aarhuška konvencija) ali področni zakoni s področja varstva okolja in ohranjanja narave morda ne zahtevajo drugačnega ravnanja ter v tem primeru, ali so odstopi od splošne ureditve primerni oziroma utemeljeni.
V okviru prej navedenega je treba tudi preučiti, ali področni zakoni upoštevajo poseben položaj nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu tudi pri vlaganju pravnih sredstev. Konkretno, ali področni zakoni sledijo dejstvu, da nevladno organizacijo s posebnim statusom ne gre enačiti s položajem fizične osebe pri vlaganju pravnih sredstev. Od omenjenih nevladnih organizacij je utemeljeno pričakovanje, da bodo s pravnimi sredstvi vložili formalno ustrezno pritožbo, ki bo sposobna za obravnavo, pri čemer to pomeni, da je utemeljeno pričakovati, da bodo pritožbene razloge tudi pravno utemeljili in podkrepili, ne zgolj s splošnim navajanjem »zakaj izpodbijajo pritožbo«. Prav tako je utemeljeno pričakovati, da bodo v pravnem sredstvu izkazali vzročno zvezo med pravnim sredstvom in varstvom okolja oziroma ohranjanjem narave, ki mora v smislu pravnega interesa voditi v ohranitev ali izboljšanje položaja varstva okolja ali ohranjanja narave kot varovanega javnega interesa.
Kot že navedeno, postopke presoje vplivov na okolje, izdaje okoljevarstvenih soglasij, okoljevarstvenih dovoljenj in gradbenih dovoljenj določajo posamezni področni zakoni (predvsem ZVO-2 in GZ-1), ki vsebujejo specialne odločbe glede udeležbe NVO v teh postopkih. Pri tem ZVO-2 ureja tudi vodenje evidence nevladnih organizacij v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave in podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu, katera ima na podlagi tega zakona nato različna procesna upravičenja v postopku kot zainteresirana javnost. Tako primeroma ZVO-2 v 97. in 113. členu določa obveščanje javnosti in pravico zainteresirane javnosti do sodelovanja, v 102. in 114. členu določa, kdo so stranke in stranski udeleženci v postopku presoje vplivov na okolje oziroma izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, v 103. in 129. členu je urejen dostop do pravnega varstva zainteresirani javnosti zoper odločitve, sprejete v teh postopkih. Hkrati GZ-1 v postopkih izdaje integralnih gradbenih dovoljenj tudi specialno ureja položaj in procesna upravičenja NVO kot zainteresirane javnosti (npr. določbe 67., 68. in 71. člena).
Glede na navedeno bi bilo treba pobudo v obravnavo oziroma preučitev posredovati na MOPE in MNVP, kot resorni ministrstvi, pristojni za zakonodajo, v kateri se specialno urejajo položaj in procesna upravičenja NVO v postopkih, povezanih z varstvom narave, presojo vplivov na okolje in umeščanjem v prostor, na kar se pobuda tudi izrecno nanaša.
Odgovor Ministrstva za naravne vire in prostor:
Po preučitvi pobude podajamo naslednje stališče ter pojasnilo glede pristojnosti.
1. Glede aktivne legitimacije NVO
Udeležba javnosti in nevladnih organizacij v postopkih presoje vplivov na okolje ter v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja je v celoti urejena v zakonu ZVO‑2, ki je v pristojnosti Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (MOPE). ZVO‑2 natančno določa pogoje za status NVO v javnem interesu ter aktivno legitimacijo v postopkih okoljskega odločanja, saj prenaša obveznosti iz Aarhuške konvencije in Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov na okolje.
Ministrstvo za naravne vire in prostor (MNVP) na področju aktivne legitimacije NVO ni pristojno za normiranje, saj je to materija ZVO‑2. V postopkih po ZUreP‑3 in GZ‑1 je status NVO (npr. »zainteresirana javnost«) vezan na opredelitev v predpisih s področja varstva okolja in ohranjanja narave (npr. GZ‑1, 31. in 47. točka 3. člena, kjer je NVO opredeljena prek statusa po ZVO‑2). Predlagane spremembe glede dokazovanja interesa NVO so zato v pristojnosti MOPE.
2. Glede omejevanja števila pritožb in rokov
Procesna pravila o pravnih sredstvih v upravnih postopkih so določena v ZUP, roki pa v posameznih vsebinskih zakonih.
V postopkih umeščanja v prostor in izdaje gradbenih dovoljenj:
Ker so ključna procesna vprašanja javnega interesa vezana na presojo vplivov na okolje (izvedeno v integralnem postopku), bi kakršen koli poseg v možnost pritožbe NVO posegal v materijo ZVO‑2, ki pa ni v pristojnosti MNVP.
MNVP je pristojno le za procesna pravila v okviru ZUreP‑3 in GZ‑1, vendar v teh postopkih pritožbe NVO niso možne brez podlage v ZVO‑2.
3. Glede vsebinskega kriterija pritožbe
Vsebinski standardi za pravna sredstva so določeni v ZUP; splošno velja, da mora biti vsaka pritožba obrazložena, sicer se zavrže. Pobudnikov predlog, da bi se v upravne postopke uvedli dodatni »vsebinsko strokovni kriteriji« posebej za NVO, posega v ureditev pravice do učinkovitega pravnega varstva iz ZVO‑2 in Aarhuške konvencije.
4. Zaključek
Pobuda se v glavnini nanaša na materijo, ki spada izključno ali pretežno v pristojnost MOPE, in sicer na:
– udeležbo javnosti in NVO v postopkih,
– pogoje za aktivno legitimacijo,
– pritožbene roke in vsebinske kriterije za pravna sredstva,
– okoljski del integralnega postopka.
MNVP je pristojno le za del postopkov, ki se nanašajo na prostorsko načrtovanje in izdajo gradbenih dovoljenj po ZUreP‑3 in GZ‑1. Vendar pa tudi v teh postopkih status NVO, pravica do udeležbe in pravna sredstva izhajajo iz ZVO‑2, zato MNVP ni pristojno za normativne spremembe, kot jih predlaga pobudnik.
Pobudo sicer ocenjujemo kot relevantno za širšo razpravo o izboljšanju učinkovitosti postopkov, vendar se morebitne spremembe lahko obravnavajo le v okviru zakonodaje v pristojnosti MOPE ter ob obveznem upoštevanju Aarhuške konvencije in direktiv EU.
Odgovor Ministrstva za okolje, podnebje in energijo:
Po preučitvi pobude podajamo naslednje stališče:
1. Glede aktivne legitimacije NVO
Udeležba nevladnih organizacij v upravnih postopkih izdaje okoljevarstvenega soglasja (OVS) oziroma v integralnem postopku (IGD) izdaje integralnega gradbenega dovoljenja ter možnost pravnega varstva zoper omenjeni odločbi urejata Zakon o varstvu okolja (ZVO-2) in Gradbeni zakon (GZ-1), ki v tem delu prenašata zahteve t.i. PVO direktive in 6. člena Aarhuške konvencije.
Zakon o ohranjanju narave pa, ob upoštevanju Direktive o habitatih in na njej temelječe prakse Sodišča EU, ureja položaj in udeležbo v postopkih za nevladne organizacije, ki delujejo na področju ohranjanja narave.
Udeležbo in pravico do upravičenj javnosti oziroma nevladnih organizacij v postopkih sprejemanja prostorskih aktov ureja Zakon o urejanju prostora, pri čemer sam postopek sprejemanja prostorskega akta- kot splošnega pravnega akta, vključno s posameznimi fazami celovite presoje vplivov na okolje, ni urejen kot upravni postopek, v katerem bi bila izdana upravna odločba. Nevladne organizacije v teh postopkih torej nimajo aktivne legitimacije po ZUP, ampak pravice javnosti do sodelovanja, so pa v skladu z ZUreP-3 upravičene do tožbe zoper prostorski akt in imajo po ZUreP-3 priznan pravni interes. Navedeno velja za nevladne organizacije, ki jim je priznano delovanje v javnem interesu na področju urejanja prostora (določbe ZUreP-2), varstva okolja (določbe ZVO-2), ohranjanja narave (določbe ZON) ali varstva kulturne dediščine (določbe ZVKD).
2. Glede pridobitve statusa delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja
Pridobitev posebnega statusa, ki omogoča poseben položaj – to je možnost zastopanja javnega interesa varovanja okolja v postopku izdaje IGD in OVS in nekaterih primerih okoljevarstvenih dovoljenj (OVD)- z izjemo že omenjenega področja ohranjanja narave, ki je predmet ZON, urejajo: Zakon o nevladnih organizacijah, ZVO-2 in Pravilnik o pogojih in merilih za podelitev statusa NVO v javnem interesu na področju varstva okolja.
Tako ZVO-2 v 237. členu določa, da lahko ta status pridobi nevladna organizacija:
1. ki izpolnjuje pogoje iz zakona, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, ter:
2. je ustanovljena zaradi delovanja na področju varstva okolja in
3. aktivno deluje na področju varstva okolja najmanj dve leti.
Podrobneje pa so pogoji in merila za ugotavljanje izpolnjevanja teh zahtev določeni v že omenjenem Pravilniku in se preverjajo vsaki dve leti.
Tako v GZ-1, kot v ZVO-2, ZON in ZUreP-3 je vzpostavljen sistem, da se nevladnim organizacijam, ki pridobijo status delovanja v javnem interesu, za to področje delovanja oziroma vsebine priznava, da imajo že po zakonu priznava tovrsten javni interes kot njihov pravni interes. Obstoj pravnega interesa tako tega izkazujejo v vsakem konkretnem postopku, saj bi priznavanje ali nepriznavanje tega statusa za vsak konkreten primer, podaljšalo postopke in pomenilo nezmožnost odločitve na prvi stopnji do razrešitve priznavanja obstoja pravnega interesa, prineslo pa bi tudi tveganje obnove že zaključenih postopkov izdaje dovoljenj v primeru, da bi se na sodni instanci tak pravni interes nevladni organizaciji naknadno priznal. Tako GZ-1, kot ZVO-2 kot lex specialis omogočata stransko udeležbo nevladnih organizacij s priznanim statusom delovanja v javnem interesu na področju okolja ali narave in tudi njihovo tožbo – s tem ob upoštevanju sodne prakse Sodišča EU implementirata zahteve PVO direktive in Aarhuške konvencije.
Na primerljiv način pridobitev statusa nevladne organizacije, ki le to opravičuje do sodelovanja in pravnih sredstev ureja tudi 3. člen nemškega Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG)- Organizacije, ki izpolnijo te pogoje, so po omenjenem zakonu upravičene do pravnih sredstev v postopkih presoje in v drugih postopkih, ki so navedeni v 1. členu omenjenega zakona.
Na primerljiv način pridobitev statusa urejata tudi 6. in 7. odstavek 9. člena avstrijskega Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz.
Zakonski kriteriji za aktivno participacijo nevladnih organizaciji v Avstriji in Nemčiji so po presoji ministrstva torej primerljivi.
2. Glede omejevanja števila pritožb in rokov
Ker o OVS in IGD na prvi stopnji odloča ministrstvo, pritožba že skladno z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP) ni mogoča, dopustna je le tožba. Za tožbo pa načeloma - z izjemami, ki izvirajo iz sodne prakse Sodišča EU - veljajo splošna pravila, torej pravila Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).
Tudi sicer tekom postopka na prvi stopnji niso mogoče »pritožbe«, morebitne navedbe nevladnih organizacij pa mora organ presojati in v skladu z načelom proste presoje dokazov, ob siceršnjem upoštevanju načela materialne resnice, presoditi, ali so izkazane ali ne – mora jih torej vsebinsko obravnavati, le te pa postopka na prvi stopnji seveda ne ustavijo.
Rok za vložitev tožbe je seveda določen in znaša 30 dni od vročitve odločbe oziroma 30 dni od njene javne objave. Zamuda roka za tožbo že po splošnih pravilih ZUS-1 pomeni, da se tožba zavrže- da se torej vsebinsko sploh ne obravnava.
Vložena tožba sicer pomeni, da odločba ni postala pravnomočna, kar pomeni, da poseg še ni dopusten. Vendar pa, kot rečeno, prepozna tožba ne bo obravnavana, pri čemer mora sodišče zadevo seveda zavreči in je hitrost sprejema tovrstne odločitve odvisna od siceršnje obremenitve sodnikov. Vsebinsko neutemeljena tožba (pavšalne navedbe itd.) pa bo pomenila, da nevladna organizacija kot tožnik svojih navedb ni izkazala in zato bo njena tožba zavrnjena – s tožbo ne bo uspela.
3. Glede vsebinskega kriterija tožbe
Vsebinski standardi za tožbo so določeni v ZUS-1. Splošno velja, da mora biti vsaka tožba, da bi bila lahko uspešna, ustrezno oblikovana in utemeljena – tožnik mora torej izkazati obstoj tožbenih razlogov. Urejeni pa so tudi procesni pogoji za to, da sploh pride do vsebinske obravnave tožbe.
Pobudnikov predlog, da bi se za določene okoljske upravne odločbe uvedli dodatni »vsebinsko strokovni kriteriji« posebej za NVO, bi bil tako v nasprotju s sistemsko ureditvijo in v nasprotju s prakso Odbora Aarhuške konvencije in Sodišča EU glede pravic nevladnih organizacij po omenjeni konvenciji in PVO direktivi.
4. Zaključek
Pobudo ocenjujemo kot relevantno za širšo razpravo o izboljšanju učinkovitosti postopkov, vendar se morebitne spremembe lahko obravnavajo le ob upoštevanju Aarhuške konvencije in direktiv EU, kot jih razlaga praksa Odbora konvencije in zlasti tudi praksa Sodišča EU (npr. Trianel C 115/09, Protect C 664/15 itd.).
Seveda pa ministrstvo spremlja tudi normativno ureditev in prakso drugih držav, pri čemer je navedeno relativno zahtevna naloga, ki zahteva širše poznavanje podobnosti in razlik v posameznih pravnih sistemih in pa tudi natančno poznavanje širšega spektra zakonodaje.
Predlog prenosa procesnih standardov drugih držav EU oz. najboljših praks udeležbe nevladnih organizacij v slovensko zakonodajo
Pobuda
V nekaterih državah članicah EU so uveljavljeni procesni kriteriji, ki v skladu z Aaarhuško konvencijo omogočajo udeležbo javnosti in nevladnih organizacij (NVO) v postopkih, hkrati pa prispevajo k preglednejšim, učinkovitih in predvsem hitrejšim postopkom:
1) NVO morajo dokazati da ima njihovo delovanje konkretno povezavo s projektom ali področjem presoje, preden postanejo formalna stranka v upravnem ali pravnem postopku:
• Avstrija – UVP Gesetz (npr. § 19): Nevladna organizacija mora izkazati, da ima upravičen interes glede vplivov projekta na okolje, zdravje ali druge javne dobrine, da lahko formalno sodeluje v postopkih presoje vplivov na okolje.
• Nemčija – UVPG/EIA ureditve: Nacionalne ureditve in sodna praksa terjajo, da organizacije izkažejo konkretne okoliščine ali področje delovanja, ki jih projekt neposredno prizadene, preden lahko vložijo pritožbo ali tožbo. Predlagam, da strokovnjaki presodijo o prenosu delov zgoraj regulative omenjenih dveh držav v slovenski pravni red. To ne zmanjšuje pravice do informacij ali javnega posvetovanja, temveč natančneje določa, kdo ima aktivno legitimacijo za vložitev pravnih sredstev.
2) Omejitev števila in roka za pritožbe. V praksi drugih držav so uvedeni procesni standardi za pritožbe, ki omogočajo učinkovitejše odločanje:
• v Avstriji (UVP Gesetz) se na posamezno fazo presoje dovoli ena formalna pritožba znotraj določenega roka, s čimer se prepreči večkratno podvajanje vložkov;
• v nekaterih sistemih (npr. danski pristopi k strateškim načrtom) so jasni roki in postopkovne stopnje, ki preprečujejo, da bi formalne pritožbe projekt zavlačevale brez vsebinske presoje.
Predlagam, da strokovnjaki presodijo da se po zgledu omenjenih držav tudi v Sloveniji (1) zakonsko omeji eno pritožbo organizacije na fazo ali na celoten project ter (2) določi obvezne časovne roke za vložitev pritožb (npr. 30–60 dni po objavi odločbe). To ne ukinja pravice do pritožbe, ampak odstranjuje možnost, da bi isti subjekt večkrat zapored ponovno sprožil formalne vložke, ki ne prispevajo k vsebinski presoji projekta temveč predvsem zavlačujejo postopek. 3) Vsebinski kriterij utemeljitve pritožbe.
V drugih državah se udeležba v pravnih postopkih pogosto povezuje z zahtevami po strokovni, podatkovni ali pravni utemeljitvi pritožbe, kar pomaga ohraniti raven diskusije na vsebinski in pravni ravni:
• v sistemih, kot je nemški UVPG/EIA, pritožbe brez vsebinske podlage ne vplivajo na ustavitev postopka in niso samodejni razlog za ponovna odločanja.
Predlagam, da strokovnjaki presodijo o smiselnem prenosu najboljših tujih praks na tem področju v slovensko regulativo. Torej, opcija, da pritožba mora vsebovati opis dejanskih vplivov ali pravnih razlogov, pri čemer formalne ali splošne pripombe ne vplivajo na potek postopka. Zakonski predlog besedila (osnutek) 1. člen (Aktivna legitimacija) (1) Za udeležbo v upravnem ali sodnem postopku, povezanem s presojo vplivov na okolje ali umeščanjem projektov v prostor, ima nevladna organizacija aktivno legitimacijo le, če: a) izkaže statutarno opredeljen interes na področju presoje, ki je praviloma povezan z vplivi projekta (npr. varstvo okolja, zdravja, narave), in b) predloži dokazila o svojem delovanju na tem področju, ki kažejo na povezavo z vplivi, ki jih projekt lahko povzroči. 2. člen (Omejitev števila in roka pritožb) (1) Nevladna organizacija ima pravico vložiti eno formalno pritožbo zoper odločbo vsake faze postopka presoje vplivov na okolje ali izdaje soglasij v okviru strateškega projekta. (2) Pritožba mora biti vložena v roku 30 dni od dneva objave odločbe. Pritožbe, vložene po preteku roka, se ne obravnavajo. 3. člen (Vsebinski kriterij pritožbe) (1) Pritožba mora vsebovati strokovno, podatkovno ali pravno utemeljitev, ki opredeljuje konkretne vplive projekta ali domnevne kršitve prava. Formalne ali splošne pripombe, ki ne izkazujejo vsebinske utemeljitve, ne vplivajo na ustavitev postopka. Ta ureditev je v skladu z Aarhuško konvencijo in evropsko direktivo o okoljski presoji ter omogoča pravično vključevanje javnosti in nevladnih organizacij, obenem pa poenostavi in pospeši postopke, ki so ključni pri okoljskih in prostorskih projektih in, specifično za Slovenijo, verjetno precej neučinkovitejši in daljši kot v drugih državah EU.