ODZIV MINISTRSTVA ZA OKOLJE IN PROSTOR:
Ugotavljamo, da v pričujočem primeru ni neposredna težava pri pridobivanju samega gradbenega dovoljenja temveč pri pridobivanju soglasja. Pri tem ne gre zgolj za semantično razliko, ta distinkcija namreč za seboj potegne vprašanje pristojnosti nadzora nad ravnanjem soglasodajalcev, tako na splošno, kot tudi v opisanem primeru. Soglasodajalci namreč ne sodijo v pristojnost MOP, temveč v pristojnost resornega ministrstva, katerih zakonodaja predstavlja pravno podlago za izdajo njihovih soglasij. To nedvoumno izhaja iz 49.c člena ZGO-1, ki ga v zvezi s tem omenjate, kot tudi iz 50. člena ZGO-1. Materialne podlage za odločanje soglasodajalcem torej ne daje ZGO-1, temveč področni predpis, zato tudi nepravilna uporaba materialnega predpisa v tem primeru ne predstavlja kršitve ZGO-1, temveč področnega predpisa. Gre za problematiko, na katero na MOP opozarjamo že dlje časa, saj je stalno prisotno razumevanje, da je vse, kar se dogaja v kontekstu gradbenega dovoljenja, predmet (ožje) gradbene zakonodaje. Dejstvo je, da morajo nad tem, kako se vsebinsko izvaja njihova področna zakonodaja, skrbeti pristojna ministrstva, kar pomeni, da so skladno s predpisi o državni upravi tudi dolžna dajati ustrezna pojasnila in navodila ter ukrepati tako, da se doseže homogena praksa izvajanja predpisov iz njihovega delovnega področja.
S problematiko "podajanja žogice" med občinskim upravljavcem javne infrastrukture in drugo stopnjo občine smo sicer seznanjeni tudi iz prve roke pri dovoljevanju objektov državnega pomena. V tem primeru sta po pritožbah investitorja in našem urgiranju posredovala inšpektorat za javno upravo (šlo je za vprašanje izvajanja ZUP in za delovanje samoupravne lokalne skupnosti, enako kot v pričujočem primeru) in resorno ministrstvo (v našem primeru je šlo za ceste). Menimo, da je predvsem s takšnim doslednim nadzorom možno vzpostaviti zakonito prakso in primerno investicijsko okolje, to pa terja ukrepanje vseh ministrstev, katerih predpisi se udejanjajo skozi instrument soglasodajalstva. Ukrepanje se mora nanašati tako na korektno izdajanje soglasij tam, kjer so predpisana, predvsem pa je treba tudi korenito prečistiti potrebo po soglasjih. MOP tako v zadnjem času aktivno preverja, za katere posege je smotrno in potrebno terjati soglasja, katere posege pa se lahko te obveznosti razbremeni brez škode za javni interes. Enak napor je potreben tudi pri drugih resorjih.
Predlog, da se v novi gradbeni zakonodaji reši problem soglasodajalcev tako, da se predvidi, da lahko upravna enote preveri, ali imajo projektni pogoji ustrezno pravno podlago, je eden od možnih pristopov, ki jih preučujemo, vendar pa obstaja nekaj konkretnih zadržkov. Kot prvo projektni pogoji že danes niso obvezni. Kot drugo gre za vprašanje usposobljenosti upravnih delavcev, ki vsaj v začetku zagotovo ne poznajo vse resorne zakonodaje tako natančno, da bi lahko brez ustrezne strokovne utemeljitve negiral pogoje soglasodajalca (mogoče izjemoma, ko gre za očitne primere), angažiranje izvedencev za razčiščevanje teh vprašanj pa je lahko zamudno in za stranke drago. Tak pristop pa je ne nazadnje možno razumeti tudi kot nekakšno dajanje potuhe tistim upravnim organom in nosilcem javnih pooblastil, ki jim je zaupano izvajanje tovrstne javne službe oziroma javnih storitev. Gre skratka za vprašanje kompenziranja neustreznega izvajanja predpisov in nesmotrnega vodenja postopkov z dodatnii postopki oziroma prevzemanjem pristojnosti.
ODZIV MINISTRSTVA ZA INFRASTRUKTURO:
O predmetnem primeru smo seznanjeni le iz priloženega dopisa, ki je za konkreten odgovor precej nejasno. Že na začetku opozarjamo, da je iz samega dopisa razvidno, da gre tudi za soglasja iz drugih področij, ki niso v pristojnosti Ministrstva za infrastrukturo (v nadaljnjem besedilu: MZI)
Zato v nadalejevanju posredujemo odgovor, ki se nanaša na zakonodajo s področja cest, za zakonodajo s področja ostalih soglasodajalcev pa se boste morali obrniti na pristojna ministrstva.
Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 36/14 - odl. US in 46/15); ZCes-1) predvideva soglasja za postavitev objektov v varovalnem pasu javnih cest, to je v prostoru ob javni cesti, v katerem je raba prostora omejena. Gre torej za zemljišča ob javnih cestah, ki so v lasti oseb zasebnega prava, vendar so glede na pomen lokacije (ležijo torej ob javni cesti) zanje nujne določene omejitve. ZCes-1 določa v 97. členu, da je v varovalnem pasu občinske ceste (ki ga v četrtem odstavku zelo natančno opredeljuje po širini in načinu merjenja) raba prostora omejena. V prostoru varovalnega pasu občinske ceste so posegi dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste. Zakon jasno določa, v katerih primerih se soglasje lahko izda, kar a contrario pomeni, da mora biti zavrnitev soglasja utemeljena izrecno na podlagi pomanjkanja izpolnjevanja zakonsko določenih pogojev. Predlagani poseg v varovalnem pasu torej ne sme prizadeti varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Samo izključno s sklicevanjem na navedene razloge lahko upravljavec kot pristojni soglasodajalec zavrne izdajo soglasja. Pri tem ponovno poudarjamo, da navedeno velja zgolj z vidika predpisov, ki varujejo varstvo prometne infrastrukture, kar pa ne pomeni, da ne gre tudi za izvajanje drugih predpisov iz drugih resorjev. Namreč, zemljišče lahko leži v varovalnem pasu javne ceste, je pa obenem tudi predmet predpisov o varstvu voda. Vendar ker gre za zemljišče v varovalnem pasu javne ceste se takoj "okrivi" upravljavca ceste, čeprav izvajanje drugih predpisov nima ničesar skupnega z upravljanjem ceste. To poudarjamo zato, ker kaže, da bi lahko šlo za tak primer v pričujoči zadevi.
S stališčem MOP se je v veliki meri mogoče strinjati. Kar enostavno ukiniti soglasja pa preprosto ne gre. Posledice za investicije bi bile morda spodbudne na kratek rok, na daljši rok pa bi zagotovo ugotovili, da je škoda (tudi splošna družbena škoda) prevelika. Namreč, soglasja za posege v varovalni pas javne ceste služijo v prvi vrsti varovanju prometne infrastrukture in prometa na njej. Gotovo se vsi zavedamo, kaj pomeni prometna varnost, zlasti v naši državi. Ustrezna prometna varnost (in infrastruktura je eden od najpomembnejših dejavnikov, ki vplivajo na prometno varnost) neposredno učinkuje na človeška življenja in poškodbe. Zagotovo smo si enotni, da mora biti varovanje človeških življenj zdaleč najpomembnejša dobrina. Na DI to dosledno zagovarjamo. Sistem izdajanja soglasij za posege v varovalni pas javne ceste je star in uveljavljen institut, znan in uveljavljen tudi v primerljivih pravnih redih, ki je morda, ne da bi se tega zavedali, pomagal preprečiti že marsikatero prometno nesrečo. Zato se sprašujemo, kdo bo zagotavljal prometno varnost in kdo je pripravljen prevzeti odgovornost za posledice, nenazadnje za ogrožanje človeških življenj vprimeru ukinitev soglasij. Na DI zato ne nameravamo poseči v sistem pristojnosti upravljavca ceste, da zagotavlja varnost infrastrukture, ki jo upravlja, navsezadnje je za njeno varnost tudi odgovoren. Kdorkoli bo predlagal tak ukrep, naj prevzame tudi ustrezno odgovornost.
Na DI prav tako menimo, da ukrep ni nesorazmeren. Vprašati se namreč moramo, kaj je pravzaprav varovalni pas. Gre za območje največ 10 metrov merjeno od zunanjega roba cestnega sveta in to le pri lokalnih cestah, to je najvišji kategoriji občinskih cest, pri javnih poteh in občinskih kolesarskih povezavah pa je pas še ožji (5 metrov oziroma 2 metra). Gre za relativno ozek pas ob cesti, kjer je jasno, da lahko marsikateri poseg vpliva na preglednost) ali na možnost ustreznega vzdrževanja ceste. To ne pomeni, da je nedovoljen vsak poseg, ampak samo tisti, ki prizadene z zakonom določene interese.
Po drugi strani pa drži, da je opisani postopek, kot naj bi potekal v konkretnem primeru, skrajno neprimeren do investitorja in upravičeno, tudi pri nas, vzbuja nejevoljo nad načinom izdajanja soglasij. Vendar ta primer samo kaže na širšo problematiko, ki jo na MZI že dolgo opažamo in nanjo tudi opozarjamo, namreč na nepravilnosti pri vodenju upravnih postopkov ali bolje rečeno, na neustrezno poznavajanje upravnega postopka oziroma delovanja uprave, kamor sodi tudi občinska uprava. V konkretnem primeru (pod predpostavko, da se res nanaša na predpise o cestah!) smo najprej postali pozorni na to, da naj bi bilo soglasodajalec neko podjetje, ki naj bi bilo pristojno (po pooblastilu občine) za več področij, med drugim tudi za ceste. Soglasje za posege v varovalni pas javne ceste je upravni akt, izdan v upravnem postopku, upoštevaje pravila upravnega postopka, ki je prepuščen izključno upravljavcu ceste, to je občini, kot tudi jasno izhaja iz 95. člena ZCes-1. Zakon ne predvideva javnega pooblastila za to nalogo. Izrecno je v cestni zakonodajo izdajanje soglasij za posege v varovalni pas kot javno pooblastilo podano samo v primeru, ko ima subjekt zasebnega prava koncesijo za gradnjo in upravljanje ceste (v obstoječem sistemu je to samo DARS, d.d. , ki je tudi lastnik avtocest). Seveda ni nikjer izključeno, da upravljavec pooblasti nekoga drugega za izvedbo posameznih nalog v postopku in to je v takih primerih tudi določena praksa. Namreč, odločanje o posegih v varovalni pas nikakor ni predmet arbitrarne presoje, temveč gre za strogo strokovno, pravzaprav tehnično, vprašanje, o katerem ne more presojati povprečen upravni delavec. Ugotoviti je treba vpliv predlaganega objekta na varovane interese izključno s tehničnega vidika in tehničnih strokovnih meril. Zato se v postopku pridobivanja soglasja tudi zahteva ustrezna projektna dokumentacija, saj je samo na tej podlagi mogoče ugotoviti, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja.
Pravila upravnega postopka zahtevajo, da je zavrnitev strankinega zahtevka ustrezno obrazložena in to tako, da je stranki jasno razvidno, kateri so tisti razlogi, ki so soglasodajalca vodili pri odločanju, na kaj se je oprl in da je upravni akt v postopku njegove presoje mogoče tudi ustrezno preizkusiti. Takšen akt bo v upravnem postopku izdal pooblaščeni uradnik za odločanje oziroma ga pripravil pooblaščeni uradnik za vodenje postopka, ki bo z vidika pravil ZUP tudi ugotovil, ali je akt ustrezno obrazložen - torej vsaj to, ali so jasno razvidni razlogi za zavrnitev soglasja in ali imajo ti razlogi ustrezno zakonsko podlago. To je naloga pristojnih uradnikov. Predvidevamo, da bo upravna inšpekcija preverila, kdo je v konkretnem primeru sploh izdajal soglasja in kdo je imel ustrezna pooblastila ter tudi kako so bila v opisanem smislu upoštevana pravila upravnega postopka.
V tem okviru je treba presojati tudi investitorjeve navedbe, s katerimi se povsem strinjamo, namreč da postavljanje pogojev, ki nimajo podlage v jasnih zakonskih razlogih za zavrnitev soglasja, ni dopustno. Urejanje meje ceste je stvar drugega postopka, ki s tem postopkom nima ničesar. Soglasodajalec zato ne sme pogojevati izdaje soglasja z morebitnimi drugimi postopki, ki jih ima v razmerju do investitorja. Pričakujemo, da bo upravni postopek dal odgovor na to vprašanje in takšno kršitev tudi sankcioniral.
Če sklenemo, bistvena težava, ki jo vidimo v DI, je neustrezno poznavajanje pravil in načel ZUP. S tem se tudi na MZI velikokrat soočamo, ko v primerih pomoči organom, ki jo izvajamo po Zakonu o lokalni samoupravi, ugotavljamo, da moramo nemalokrat razlagati osnovna pravila ZUP, kot npr. zakonske podlage, obrazložitev odločb in podobno, kar vidimo tudi v konkretnem primeru. V večini primerih ne gre toliko za vsebinska vprašanja razlage zakona kakor za pravilno vodenje postopka. Nesporno je, da pravilno vodenje postopka v veliki večini primerov privede tudi do vsebinsko ustrezne in zakonite odločbe. Žal opažamo, da je trend nepoznavanja pravil ZUP in uprave samo še slabši, zato apeliramo na MJU , da nemudoma sistemsko pristopi k reševanju problema, in zagotovi, da bodo v postopkih izdajanja upravnih aktov sodelovale ustrezno usposobljene osebe. Tudi dejstvo, da se sploh pogovarjamo o razlogih za zavrnitev soglasja, ki nimajo podlage v zakonu, govori o tem, da je bil postopek neustrezno voden. Posamezni, še tako šokantni primeri, ki izhajajo iz očitnega nespoštovanja pravil ZUP, pa po našem mnenju ne morejo biti razlog za spremembo sicer ustrezne zakonodaje o izdajanju soglasij. Najprej je treba zagotoviti ustrezno izvajanje predpisov. Žal v konkretnih primerih ni mogoče povsem izključiti tudi namernega šikaniranja, kar pa je kazensko sankcionirano.
Na MZI že leta zgledno in učinkovito izvajamo nadzor nad akti in ravnanji občin v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi. V zvezi s tem bi želeli opozoriti, da nadzor nad soglasji, ki jih izdaja občinska uprava, ni povsem primerljiv nadzoru, ki se izvaja nad upravnimi enotami v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Občina je lastnik in upravljavec ceste, kjer svoje izvirne pristojnosti izvršuje na podlagi zakonodaje ob upoštevanju načel lokalne samouprave, kar pomeni, da je nadzor MZI nekoliko omejen, torej v okviru pristojnosti X. poglavja ZLS. V primeru posamičnega akta občine ima ministrstvo, poleg ustreznega svetovanja in pomoči, na voljo odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ki je izredno pravno sredstvo.
Naj na koncu jasno poudarimo še, da vse kar je bilo opisano, velja izključno v primeru, če gre za javno cesto, torej cesto, ki je določena v občinskem odloku o kategorizaciji. Občina je lahko tudi lastnica cest, ki niso kategorizirane. V tem primeru pa MZI nima nikakršnih pristojnosti.
Ovire v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja
Pobuda
V nadaljevanju je opisan postopek oviranja pridobitve gradbenega dovoljenja za investitorja, kjer s strani Občine Krško pooblaščen soglasodajalec (Kostak d.d.) na vse načine zavlačuje postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja, z namenom preprečitve izvedbe te investicije. Investitor želi na svoji parceli zgraditi kmetijski objekt za potrebe izvajanja zelenjadarske dejavnosti, kar je po sedaj veljavni zakonodaji dopustno. S postopkom pridobivanja gradbenega dovoljenja je investitor pričel pred enim letom, najprej s poizvedbo ali je gradnja na tem območju dopustna in izvedljiva. V juliju 2014, ko je od pristojnih (župan) pridobil zagotovila, da ni ovir za izvedbo projekta, je naročil izdelavo projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Na podlagi izdelane dokumentacije je investitor pridobil vse potrebne projektne pogoje in potrebna soglasja (Elektro, Telekom, ARSO, DRSC (DRSI), Javna agencija za civilno letalstvo), razen soglasodajalca Kostak d.d., ki je po pooblastilu občine pristojen za cesto, kanalizacijo, vodovod, ŠOEK in ravnanje z odpadki. Podloga za pridobitev projektnih pogojev je bila izdelana IDZ, ki je obravnavala izvedbo projekta fazno. Izdelan pa je bil PGD, ki je obravnaval I. fazo izvedbe projekta in poslan v soglasje. Kljub temu, da je bil PGD usklajen z IDZ, je soglasodajalec vlogo zavrnil z obrazložitvijo, da se ta razlikuje od IDZ (razlika je v tem, da je predmet pridobitve gradbenega dovoljenja samo I. faza projekta) in da je zaradi tega potrebno pridobiti nove projektne pogoje. Kljub neupravičenosti zahteve mu je bilo ugodeno in poslana je bila nova vloga za projektne pogoje oziroma soglasje, ki je obravnavala samo I. fazo. Soglasodajalec je na vlogo odgovoril z odločbo o zavrnitvi izdaje soglasja. Pojavila se je nova ovira, ki izhaja iz Strokovnih podlag za pripravo akta o zavarovanju vodnega telesa črpališč, ki sploh še ni v postopku sprejemanja, kaj šele, da bi bil sprejet. Na Odločbo je bila podana pritožba prvostopenjskemu organu (soglasodajalec) z obrazložitvijo, da soglasodajalec nima pravne podlage za izdajo takšnega pogoja. Pritožba je bila odstopljena drugostopenjskemu organu (županu). Ker je drugostopenjski organ ugotovil, da je pritožba utemeljena, jo je z odločbo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Izdani so bili novi projektni pogoji, v katerih je bila poleg ostalih (strokovnih) pogojev, ki so bili izdani že prvič, zahtevana tudi ureditev meje med parcelama investitorja in javne poti (nič več pa pogoji niso omenjali vodovarstvenih območij). Projekt je izdelan tako, da upošteva vse določene odmike od javne ceste oziroma cestišča, kot je to predpisano v 43. členu Odloka o občinskih javnih cestah ter drugih javnih površinah, urejanje same meje pa je predmet drugega postopka in nima neposredne zveze s pridobitvijo gradbenega dovoljenja. Ker soglasodajalcu ni bila dostavljena odločba o ureditvi meje, je le-ta zavrnil vlogo za izdajo soglasja. S strani investitorja je bila podana pritožba prvostopenjskemu organu, ki je do zadnjega dneva predpisanega roka čakal z odstopom pritožbe drugostopenjskemu organu. Sedaj je pritožba v odločanju pri drugostopenjskemu organu (župan). Vse zgoraj navedeno kaže na očitno samovoljo nosilca javnega pooblastila, ki sam arbitrira ali bo investitor lahko gradil ali ne, ne glede na predpise, ki veljajo. Apeliramo na pristojne (Ministrstvo za javno upravo, Vlada RS), da urgirajo pri tem soglasodajalcu in občini, ki v svojih projektnih pogojih ne navaja zakonsko zahtevanih pravnih podlag, ampak si izmišlja vedno nove lastne pogoje, ki nimajo pravnih podlag, ter s tem zavira izvedbo investicije in ga opozorijo na nezakonitost delovanja. Priloga: - pritožba
Opisan primer pa ni osamljen saj se v praksi velikokrat dogaja, da soglasodajalci predpisujejo pogoje, za katere nimajo pravne podlage, s tem pa investitorja časovno in stroškovno ovirajo, upravne enote pa v tem postopku gledajo samo na to ali je soglasje pridobljeno, svoje vsebinske vloge pa ne vidijo. Zaradi tega bi bilo smiselno, da se v novi zakonodaji predvidi, da lahko upravne enote preverijo ali imajo projektni pogoji ustrezno pravno podlago in če je nimajo, da se le-ti razveljavijo.
OPOMBA Ministrstva za javno upravo: Iz predložene pritožbe (zahteve za nadzor) je razvidno, da je bila zadeva s strani podjetja že posredovana v reševanje Inšpektoratu za javni sektor (IJS). S tem v zvezi opozarjamo (kar izhaja tudi iz 6. točke Pogojev uporabe spletnega mesta poslovnisos.gov.si), da v ovkiru projekta PoslovniSOS pri svojem delu ne posegamo v nadzor dela, ki ga izvršujejo drugi organi, ne predstavljamo pritožbenega organa (nimamo pooblastil za spreminjanje ali odpravo upravnih aktov), ne moremo izrekati kazenskih sankcij niti ne razveljaviti upravnih aktov. Namen projekta PoslovniSOS ni vplivanje na vsebinske odločitve organov kot take, za izpodbijanje katerih imajo stranke na voljo ustrezna pravna sredstva. Zadevo smo zato posredovali Ministrstvu za okolje in prostor (MOP) (kot resornemu ministrstvu vsebinskega področja) zgolj v odziv glede izpostavljene problematike ter s pozivom k pripravi ustreznih navodil za soglasodajalce oz. nosilce javnih pooblastil (iz 49. člena veljavnega Zakona o graditvi objektov). Stališča MOP in ugotovitve IJS bomo po njihovi pridobitvi objavili na tem spletnem mestu.